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Dossier – L’Anthropocène, vu d’Amérique latine

Entre exploitation et protection : la question forestière au cœur d’une ambivalence historique au Brésil

Entre exploração e proteção: a questão florestal no centro de uma ambivalência histórica no Brasil
Between exploitation and protection: the forest issue at the heart of a historical ambivalence in Brazil
Marion Daugeard et Paulo Roberto Cunha
p. 51-70

Résumés

L’étude de la trajectoire de construction et d’évolution de la législation forestière brésilienne permet de retracer la façon dont les élites et les gouvernants ont historiquement envisagé l’usage des forêts et des autres formes de végétation. Cet article met en évidence le caractère ambivalent de ce processus et propose ainsi une approche originale pour analyser les enjeux actuels que traverse le Brésil, à l’heure de l’anthropocène.

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Notes de l’auteur

L’article a été soumis pour évaluation le 30/03/22 et a été accepté pour publication le 03/09/22.

Texte intégral

Introduction

1La transformation anthropique radicale des couverts végétaux est l’une des principales composantes de l’anthropocène. Selon les données compilées par l’Université d’Oxford dans le projet « Our World in Data », 57 % des terres habitables de la planète étaient couvertes de forêts il y a 10 000 ans, et 42 % l’étaient de prairies sauvages et d’arbustes. Au cours des millénaires qui ont suivi, et jusqu’à aujourd’hui, près de la moitié de cette végétation globale (46 %) a disparu au profit d’autres usages, principalement agricoles, et la moitié de cette perte s’est produite au cours du xxsiècle1.

2En raison d’importantes transformations des milieux au cours de son histoire récente, le Brésil se présente comme un acteur et un témoin du processus de gestation de l’anthropocène, de ses conséquences déjà visibles et de celles à venir. Si la végétation recouvre encore près de 66 % de son territoire – dont la surface est équivalente à plus de 15 fois celle de la France, celle-ci a connu une très nette diminution au cours du xxe siècle et une chute encore plus rapide ces dernières 40 années, où près de 20 % de la forêt amazonienne du Brésil a été déboisée ainsi que près de 50 % du biome Cerrado (savanes).

3Au-delà de la radicalité des constats que souligne l’usage de la notion d’anthropocène et du potentiel mobilisateur que suggère sa popularisation, celle-ci est également l’occasion de renouveler notre regard et notre approche sur les siècles et décennies passés afin de nous interroger sur les forces à l’œuvre au cours de l’histoire. En effet, toutes les sociétés humaines, et à toutes les époques, ont entretenu un rapport à la « nature » et particulièrement aux forêts. Elles ont établi, pour cela, des critères et des formes d’usage et de non-usage, motivées par des croyances, des idées, elles-mêmes liées à des observations empiriques et scientifiques, et des intérêts divers, d’ordre économique, politique ou social, particulier ou collectif. Comprendre l’évolution de ce rapport suggère de se détacher des grands récits officiels parfois moralisateurs, binaires et linéaires, et de l’approcher dans toute sa complexité.

  • 2 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, Thèse de doctorat (...)

4Nous proposons ainsi de décrypter la façon dont les gouvernants brésiliens, et plus largement les élites politiques, économiques et intellectuelles ont appréhendé ce rapport, en observant autour de quelles règles celui-ci s’est progressivement construit, formalisé et complexifié2. Contrairement à l’idée que l’on pourrait se faire, les usages destructeurs et incontrôlés de la forêt sont un sujet de préoccupation dès l’époque coloniale au Brésil, faisant émerger une ambivalence historique quant à leur utilisation.

5L’ambivalence, caractérisée par la coexistence ou la cohabitation de deux volontés ou ambitions contraires, ici celle de préserver les ressources forestières et celle de les exploiter, constitue selon nous une grille de lecture originale de la construction de la question forestière au Brésil. Elle permet en effet d’aborder avec subtilité et nuance les discours, les raisonnements et leurs motifs, derrière la formulation et l’application des réglementations forestières. La notion d’ambivalence suggère également la recherche d’un équilibre, ainsi qu’une position difficile à tenir qui peut se révéler instable ; un tiraillement, aussi, pouvant conduire à agir de façon ambiguë, contradictoire ou paradoxale, voire à générer des tensions et des conflits.

6Nous chercherons donc à mettre en évidence, à travers les processus sociaux et politiques ayant conduit à mettre en œuvre (ou pas) la réglementation forestière et à la faire évoluer, la façon dont se manifeste cette ambivalence et les formes qu’elle prend. Nous espérons de cette manière contribuer à mettre en perspective et alimenter, à la lumière de son histoire, la réflexion sur les débats et enjeux actuels que traverse le Brésil.

Des terres et des forêts en abondance : occuper et exploiter au temps de la colonie

7Si l’utilisation et la transformation des forêts précèdent l’arrivée des colons portugais au Brésil, puisqu’environ deux à trois millions d’Amérindiens vivaient alors sur ces terres, la colonisation portugaise représente une rupture historique majeure en ce qu’elle jette les bases d’un nouveau rapport à la nature et à l’espace, à l’origine de transformations radicales sur les couverts forestiers dans les siècles suivants.

  • 3 Dean, Warren, A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira, São Paulo, C (...)

8Ce nouveau rapport s’exprime dans la façon dont les colons exploitent le pau-brasil dès le début du xvie siècle. Cette espèce forestière endémique de la Forêt atlantique brésilienne, qui donnera son nom à la future République, est alors utilisée par les populations amérindiennes pour la construction et les usages rituels. Elle se révèle économiquement très intéressante en raison des pigments rouges présents dans son tronc, utilisés pour teindre les tissus ainsi que pour réaliser des boiseries de luxe. Encouragés par la couronne portugaise, en échange d’une taxe (1513), l’exploitation et le commerce du pau-brasil deviennent le symbole de la richesse de la colonie (à défaut d’or et de pierres précieuses), et prennent rapidement une forme prédatrice. Warren Dean estime en effet qu’à la fin du xvie siècle, plus de 12 millions de ces arbres avaient déjà été coupés3.

  • 4 Pádua, José Augusto, « Natureza e projeto nacional: as origens da ecologia política no Brasil », i (...)

9Ce comportement de prédation vis-à-vis de la nature s’explique par la diffusion d’un mythe de l’abondance aux accents bibliques. Les premiers colons, aventuriers ou religieux, font état d’une rencontre avec l’Éden, et voient dans la végétation de la Forêt atlantique, perçue comme à l’état sauvage et vierge, un fait divin, et une invitation à « civiliser » et mettre en valeur ces nouvelles terres4. Cette perception nourrit également l’impression de ressources inépuisables et illimitées, faisant de ces nouvelles terres un espace des possibles.

  • 5 Droulers, Martine, Broggio, Céline, « L’espace et le développement au Brésil : de la géophagie à l (...)

10Très vite, la couronne portugaise cherche à organiser l’occupation et la mise en valeur de ce nouveau territoire, dont les limites véritables, à l’Ouest, restent encore abstraites. Elle opère une première division administrative des terres connues (en 1530) en « capitaineries héréditaires » et distribue des concessions de terres à des sesmarios qui sont encouragés dans leurs vastes domaines à pratiquer la culture d’exportation (au départ notamment la canne à sucre). L’ouverture de ces nouvelles terres est de fait « géophage »5 à plusieurs titres : les moyens à disposition des colons (les Amérindiens puis les Africains sont réduits en esclavage), le manque de techniques agricoles efficaces pour conserver les terres, que leurs occupants abandonnent une fois que les rendements diminuent pour ouvrir de nouvelles parcelles, ou encore le caractère de moins en moins rentable de l’exploitation des forêts, en raison de l’éloignement progressif des ports côtiers et du coût d’acheminement du bois. Le modèle d’occupation coloniale installe ainsi déjà l’idée que la terre déboisée et mise en culture constitue la forme de mise en valeur la plus intéressante sur le plan économique. Si les textes de l’époque louent la richesse et l’opulence des forêts, dans les faits, celles-ci constituent plutôt souvent un obstacle à l’avancée de la colonisation.

  • 6 Somme toute relative si on la compare avec celle qui a cours depuis les années 70.
  • 7 Dont la liste s’allonge d’ailleurs au fil du temps, puisqu’en 1785, 12 espèces forestières sont co (...)
  • 8 Miller, Schawn William, Fruitless trees: portuguese conservation and Brazil’s colonial timber, Sta (...)

11Bien qu’à l’initiative de ce processus qui conduit à une rapide destruction des forêts6, la couronne manifeste ses préoccupations dès la première moitié du xvie siècle quant au gaspillage du bois, principalement du bois « noble ». En 1605, le Regimento do pau-brasil interdit ainsi l’exploitation du pau-brasil sans autorisation royale, sous peine d’expulsion de la colonie, voire de peine de mort. Éloignée du Brésil, la couronne portugaise délègue au fil du temps à des intermédiaires (provedor-mor, en 1605), des juges conservateurs (juiz conservador, en 1800) puis à des patrouilles montées sur le terrain, le contrôle du respect de ces mesures, sans que cela n’inverse toutefois la tendance. Paradoxalement d’ailleurs, selon Schawn Miller, les ordonnances royales encadrant l’usage de certaines espèces forestières7 auraient plutôt conduit à accélérer la destruction des forêts en diminuant un peu plus l’intérêt de les exploiter pour les occupants de terres8.

12Si d’autres réglementations émergent lors de la période coloniale et font état d’une évolution progressive et d’un élargissement du rapport de la couronne portugaise aux forêts, leur finalité reste, essentiellement et en premier lieu, économique, cherchant à garantir le monopole royal sur les ressources forestières. C’est par exemple le cas dans un règlement de 1760 visant à rendre obligatoire l’extraction du tanin des mangroves avant de les brûler : présenté par la nécessité de contrôler le déboisement « indiscriminé » des mangroves, il avait en fait principalement pour objectif de contrôler le prix du tanin vendu sur les marchés européens.

La contribution des intellectuels à l’instauration
d’un nouveau rapport à la nature
(fin xviiie-début xixe siècle)

  • 9 Pádua, José Augusto, « Natureza e projeto nacional: as origens da ecologia política no Brasil », a (...)
  • 10 Pádua, José Augusto, Um sopro de destruição: pensamento político e crítica ambiental no Brasil esc (...)

13Sans chercher à renverser le rapport utilitariste aux forêts, alors largement dominant, des intellectuels proposent, dès la seconde moitié du xviiie siècle, d’établir de nouvelles bases à ce rapport. José Augusto Pádua, qui a répertorié plus de 150 textes écrits entre 1786 et 1888 par une cinquantaine d’entre eux, estime que ces contributions posent les bases d’une « critique environnementale9 ». Ils dénoncent en effet les dommages environnementaux liés à l’exploitation non contrôlée des ressources forestières, et plus encore leur gaspillage ainsi que les pratiques agricoles rudimentaires qui l’accompagnent. Il faut dire que la couronne n’est pas à une contradiction près, puisqu’elle importe encore une partie significative de ses besoins en bois depuis les ports africains, nord-américains ou suisses, où il est acheté à un prix moins élevé. Loin d’être réfractaires à un modèle de développement qui passe par la mise en valeur des terres et l’exploitation des forêts, les travaux des intellectuels analysés par Pádua questionnent les bases sur lesquelles repose la vision alors dominante du progrès et de la modernité, et proposent des changements10.

14Leurs idées se nourrissent de séjours, souvent longs, dans les universités européennes, en plein siècle des Lumières, une époque au cours de laquelle paraissent les premiers travaux fondateurs d’une pensée de l’« écologie ». En finançant ces séjours, on peut d’ailleurs dire que la couronne participe elle-même à préparer les conditions des transformations à venir. À l’image des autres grandes puissances européennes, les sciences naturelles font leur entrée à l’Université de Coimbra, et le Portugal se dote d’une Académie royale des sciences. La construction d’un Jardin botanique et d’un Musée d’histoire naturelle au début du xixsiècle, à Rio de Janeiro, au milieu d’une période trouble pour la couronne, montre l’importance stratégique que prennent progressivement les sciences naturelles, en ce qu’elles sont liées aussi à des intérêts économiques nouveaux (acclimatation d’espèces exotiques, amélioration des pratiques culturales, etc.).

  • 11 Ibid.

15La réflexion de José Bonifácio de Andrada e Silva est emblématique de cette période. Naturaliste érudit, il s’intéresse à l’impact des actions anthropiques sur les systèmes naturels. Il voit dans l’usage indiscriminé des ressources forestières une forme d’ignorance dangereuse pouvant conduire à la déstabilisation des éléments du système naturel et, finalement, à la perte des hommes eux-mêmes. Au-delà des accents dramatiques et du regard édénique sur la nature dans son travail, ses propositions sont particulièrement modernes et novatrices. José Bonifácio propose en effet d’enrayer ce comportement prédateur en instaurant un nouveau type de développement, qui passerait notamment par la consolidation du territoire et de la nation brésilienne (il soutiendra fortement le processus d’indépendance)11. C’est à ce titre qu’il soutient la fin de l’esclavage, la plantation de forêts, le recours à l’éducation, ainsi qu’une forme de contrôle sur la végétation présente au sein des propriétés de terres. Il est en effet à l’origine de ce qu’on appellera au xxsiècle la « réserve légale », lorsqu’il propose que les sesmeiros préservent la végétation sur 1/6e de la superficie de leur propriété latifundiaire.

16Reste que ces contributions, largement minoritaires, n’ont pas alors de répercussion politique claire. Leur écho diminue après l’indépendance (1822) et l’installation d’un régime de monarchie constitutionnelle. D’abord, parce que la question foncière ne trouve pas d’issue : la première Constitution du Brésil (1824) n’impose aucune restriction à l’exercice du droit de propriété, et si le régime d’octroi des sesmarias est aboli, une forme de vacance juridique s’ouvre par la suite, perpétuant la concentration foncière et ouvrant la voie à un accaparement des terres incontrôlé, et donc destructeur. Si la « Loi de la Terre » en 1850 interdit finalement (sous peine de sanctions) l’acquisition de terres et le déboisement sauvage, outre qu’elle réglemente l’achat de terres publiques, elle ne règle pas tout, et sa mise en œuvre, confiée aux paroisses, est chaotique.

  • 12 Pereira, Osny Duarte, Direito Florestal Brasileiro, Rio de Janeiro, Borsoi, 1950, 573 p.
  • 13 L’Union (União) englobe, dans le système fédératif brésilien, l’ensemble des entités fédérées, y c (...)

17Le xixe siècle est également marqué par l’exploitation de la canne à sucre (très consommatrice en espace et dont la transformation nécessite beaucoup de bois de chauffe) ainsi que par la très forte expansion des cultures de caféiers qui ont, là aussi, un fort impact sur le couvert forestier. Quant à l’autorisation de mener des activités d’exploration forestière à grande échelle, donnée en 1876, elle constitue un nouveau vecteur de pression sur les couverts forestiers12. Plus tard, l’idéologie du libéralisme qui prévaut largement pendant la Première République (1889-1930) préserve les intérêts des élites latifundiaires. Si la Constitution républicaine de 1891 prévoit que le Congrès national légifère sur « les terres et les mines dont l’Union13 est propriétaire », elle ne prévoit alors aucune restriction au droit de propriété, excepté en cas de nécessité ou d’utilité publique. Par ailleurs, le renforcement de l’autonomie des États (le Brésil est devenu une République fédérative), désormais en charge de la gestion des terres publiques (terras devolutas), ne se traduit pas par une meilleure préservation des couverts forestiers, en raison du faible niveau de structuration des États et des risques de corruption qui en découlent.

  • 14 Y compris sur le plan forestier, puisque jusqu’à la Première Guerre mondiale, le Brésil importe la (...)

18Cependant, le contexte républicain voit l’émergence d’idées nouvelles qui interrogent à nouveaux frais la question de l’usage des ressources forestières. La première est la survenance de crises (d’abord celle du café, puis la crise économique de 1929) et, avec elle, de la fluctuation des cours des matières premières, à quoi s’ajoute la prise de conscience de la grande dépendance économique du Brésil14. La deuxième, ce sont les aléas climatiques, comme les sécheresses, ainsi que le constat d’une large dégradation des sols, qui jouent un rôle dans la création du ministère de l’Agriculture, de l’Industrie et du Commerce (MAIC) en 1909. La forte croissance démographique, enfin, contribue à faire grossir les centres urbains, apportant avec elle une aspiration à la modernisation mêlée à une aspiration patriotique et nationaliste.

  • 15 Dean, Warren, A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira, op. cit.

19Une volonté réformiste est incarnée par une nouvelle génération d’intellectuels influents, eux-mêmes inspirés par les courants américains du préservationnisme et du conservationnisme. À leur tour, ils s’alarment de la situation des forêts, comme en témoignent les articles « Fazedores de desertos » de Euclides da Cunha (1907), « A devastação das matas » d’Albert Löfgren (1903), ou « As fontes da vida no Brasil » d’Alberto Torres (1915). Ils prolongent la critique du modèle de développement prédateur, mettant en évidence les limites de la nature. La réflexion d’Alberto Torres est intéressante en ce que la question des ressources naturelles n’est pas au départ une préoccupation centrale de son engagement politique ni de son œuvre. Il partage, aux côtés de nombreux intellectuels brésiliens de son temps, le sentiment de l’inexistence d’une unité et d’une culture nationales, et voit dans la destruction des forêts ainsi que dans l’expansion de la frontière agricole, des menaces sur le patrimoine national. Ses propositions pour l’établissement d’un nouveau projet de société passent ainsi par la modernisation agricole, la rationalisation et la maximisation de l’usage des couverts forestiers, pour lesquelles l’État fédéral serait amené à jouer un rôle central. Reste que ces idées ne sont pas partagées par tous les réformistes. Certains, à l’image de l’agronome Edmundo Navarro de Andrade, fier défenseur des plantations d’eucalyptus, sont en effet moins sévères vis-à-vis des propriétaires de terres et considèrent comme humiliant de forcer un propriétaire à conserver sa forêt ou à l’empêcher de l’exploiter15.

Exploiter et préserver la forêt : les ambitions contrastées du premier Code forestier brésilien (1934)

  • 16 Hansen, Thiago Freitas, Codificar e conservar: Ciência e pensamento jurídico na formação do Código (...)

20Plusieurs étapes marquent au Brésil, l’émergence d’une législation forestière à proprement parler. La première tentative serait le fait de l’éminent botaniste Albert Löfgren, alors à la tête du Service forestier et botanique de la Commission géographique et géologique de São Paulo. Postérieurement, des discussions sont ouvertes lors de la création du MAIC, mais un premier pré-projet, présenté au Congrès en 1910, n’aboutit pas16. L’idée est relancée par le président Epitácio Pessoa et se concrétise, alors, dans la création d’un Service forestier fédéral. Le décret nº 4 421/1921, qui le réglemente, introduit une première typologie des forêts, mentionnant des « forêts protectrices », dont le rôle serait de garantir l’hygiène, la pureté et l’abondance en eau, et des « forêts modèles », issues de techniques sylvicoles, vouées à garantir la production et l’exportation de bois national, laissant ainsi entrevoir la formalisation d’une coexistence entre divers usages et non-usages de la forêt.

  • 17 Franco, Luiz José de Andrade, Drummond, José Augusto, « Wilderness and the Brazilian mind (I): Nat (...)

21Cette approche, débattue au sein de sociétés savantes auxquelles participent des représentants du monde agricole, renforce l’idée que le temps de légiférer est venu. Rien d’étonnant alors à ce que nombre de ces intellectuels soutiennent le régime autoritaire de Getúlio Vargas : ils voient en effet dans la construction d’un État national fort et interventionniste une issue aux problèmes qu’ils dénoncent17. À partir de 1931, une Commission législative révolutionnaire, chargée de mettre en place les conditions d’une reformulation générale de la législation brésilienne, crée une série de sous-commissions, dont une dédiée à l’élaboration d’un Code forestier. Certaines personnalités actives dans les sociétés savantes sont invitées à débattre et construire un pré-projet, qui est finalement adopté par le décret nº 23 793/1934.

  • 18 Il faut comprendre à partir d’ici « les forêts et les autres formes de végétation » lorsque le ter (...)
  • 19 D’ailleurs, la Constitution adoptée en juillet 1934 conditionne pour la première fois l’exercice d (...)
  • 20 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

22Au premier abord, ce décret de 1934 semble marquer un véritable tournant dans l’utilisation des forêts, mais pas seulement : ce sont en effet toutes les « formes de végétation » qui sont concernées (donc les savanes, les prairies, etc.), même si celles-ci restent regroupées sous le terme de « forêts ». Cet élargissement de la question forestière peut être attribué à l’évolution des connaissances botaniques et agronomiques, mais aussi à une plus large occupation du territoire brésilien et des différents biomes qui le composent. Les forêts18 constituent désormais des « biens d’intérêt commun » : en d’autres termes, les forêts privées ne doivent pas uniquement répondre aux nécessités de leur propriétaire, mais également à celle de la société en général19. Cette responsabilisation des propriétaires est notamment symbolisée par l’interdiction de déboiser plus des ¾ de la végétation présente sur la propriété, au risque d’encourir des sanctions, particulièrement détaillées dans la loi, puisqu’elles représentent à elles seules plus d’un tiers du texte20.

23Si cette mesure, inédite jusqu’alors, implique effectivement la conservation de 25 % de la végétation dans les propriétés de terre (réserves de végétation), elle constitue dans le même temps une véritable légalisation du déboisement. De fait, le texte de loi, particulièrement imprégné d’une vision utilitariste, détermine quatre types de forêts, associés à des usages bien définis. Ainsi, seules les forêts qui présentent une fonction écologique spécifique (« forêts protectrices ») ou un intérêt particulier (« forêts restantes », dont la richesse sur le plan biologique et/ou esthétique est avérée) font l’objet de mesures de protection et de conservation. Les forêts naturelles ne présentant pas ces conditions, appelées forêts « de rendement » ou « hétérogènes », sont donc vouées à être rasées en partie, voire en totalité : le texte de loi ouvre en effet la possibilité de supprimer intégralement la végétation de la propriété contre la plantation de forêts commerciales (dites « modèles »). Or ce sont bien ces deux orientations, le déboisement et l’expansion de la sylviculture, qui vont constituer les priorités des gouvernements à venir sur la question forestière.

24À partir de 1937, Getúlio Vargas installe un régime dictatorial et prêche la voie du progrès au moyen du lancement d’une campagne appelée la « Marche vers l’Ouest », reprenant l’imaginaire de la conquête de l’Ouest américain et le discours de l’abondance des premiers temps de la colonie. S’il ambitionne de mettre en valeur la forêt amazonienne, ce sont alors les savanes qui connaissent le plus de transformations. En parallèle, dans le sud du pays, qui s’industrialise, la sylviculture est promue notamment par la création en 1942 de l’Institut national du pin (INP) dont le rôle est d’encourager le (re)boisement à travers des espèces exotiques et de réglementer le cours du bois afin de garantir les exportations brésiliennes. Si la plantation de bois commercial est globalement soutenue par les intellectuels en raison de son importance pour accompagner l’industrialisation et la modernisation agricole en cours au Brésil, certains commencent à mettre en évidence le manque d’application de la législation forestière et, notamment, de son volet conservationniste.

  • 21 Pereira da Silva, Luciano, « O Código Florestal e sua execução », Revista de Direito Administrativ (...)
  • 22 Bergo de Carvalho, Ely, « Legislação Florestal, Território e Modernização: O caso do Estado do Par (...)
  • 23 Dean, Warren, A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira, op. cit.

25Pereira da Silva, l’un des instigateurs du Code forestier, évoque ainsi le manque général de moyens, notamment pour le fonctionnement du Conseil forestier fédéral (CFF), censé être le grand promoteur de l’effort de mise en œuvre du Code forestier, ainsi que les trop rares ressources humaines, le tout associé à une absence évidente de volonté politique21. Par ailleurs, peu d’États sont dotés d’une police forestière à même d’exercer des contrôles sur le terrain, et lorsqu’il en existe une, les pratiques clientélistes et de corruption sont courantes22. Pour Dean, cette désorganisation aurait été anticipée lors de l’écriture du texte : de fait, un article prévoyait que les autorités compétentes étudient les demandes de déboisement sous 30 jours, sans quoi celles-ci seraient de facto autorisées23. L’arrivée au pouvoir de Juscelino Kubitschek en 1956, et sa volonté de pousser encore plus loin la logique développementiste déjà à l’œuvre, symbolisée par le slogan « Cinquante ans en cinq », va contribuer à ouvrir de nouvelles discussions sur la question forestière, notamment au sein de la Fondation brésilienne pour la conservation de la nature (1958).

La première réforme du Code Forestier (1965) : plus loin, sur le papier

  • 24 En référence aux mots employés par Hugo Leme dans son discours d’exposition des motifs prononcé le (...)

26La proposition d’une réforme est formulée sous la présidence de Jânio Quadros (1961) et sera adoptée sous le gouvernement militaire de Castelo Branco (1965), dans un climat d’instabilité politique, entretenu par de nombreux conflits agraires. La première phase de discussions est prise en charge par une poignée d’intellectuels critiques sur la question forestière. Ces discussions aboutissent à un pré-projet en 1962, mais le contexte politique les suspend jusqu’à ce qu’un nouveau ministre de l’agriculture, Hugo Leme, professeur au sein de la grande école d’agronomie (ESALQ) et très investi dans la modernisation agricole du Brésil, décide de former un nouveau groupe en juin 1965. Soucieux d’« adapter » le texte « à la réalité »24, il nomme des agronomes issus de la même école, et les discussions s’orientent alors fortement vers la préoccupation du moment, à savoir celle de faire décoller la production forestière nationale. Après deux mois de débats, la loi nº 4 771/1965 est adoptée, sans plus de contestation. Si la version finale semble prendre en compte les diverses aspirations et préoccupations à l’origine de sa rédaction, les apports du texte méritent une analyse nuancée.

  • 25 L’Amazonie Légale est une aire géographique créée en 1953, d’environ 5 millions de km2, et qui cou (...)

27Dans la continuité du texte antérieur, et de façon cohérente avec l’introduction d’une fonction sociale de la propriété comprenant un ensemble de principes essentiels, parmi lesquels la conservation des ressources naturelles (loi du « Statut de la Terre », nº 4 504/1964), la nouvelle loi poursuit la responsabilisation des propriétaires de terres, en ce qui concerne la conservation de la végétation. Les modalités de calcul de la proportion de végétation à conserver dans les propriétés sont revues, et cette proportion varie désormais selon la localisation des propriétés, et selon une différenciation par région : elle est de 20 % dans les zones « déjà déboisées » du sud du pays, et de 50 % dans la région nord du Brésil, correspondant peu ou prou aux limites administratives de l’Amazonie dite légale25. Si la fermeté de cette mesure pour la région amazonienne peut sembler contradictoire avec l’esprit colonisateur des gouvernements antérieurs, elle s’explique par la croyance dans le développement des plantations forestières dans le sud du pays, l’augmentation des rendements attendus de la mécanisation agricole et le déficit de technologie et de connaissance nécessaire pour la mise en valeur des sols amazoniens. Par ailleurs, le texte précise bien que l’exploitation forestière est possible dans les réserves de végétation et que les propriétaires ont toujours la possibilité de les transformer en forêts homogènes, même si cette opération doit désormais conduire à une compensation par reboisement du volume prélevé.

28Les propriétaires sont également davantage mis à contribution dans la conservation des forêts « protectrices », désormais appelées « permanentes ». La nouvelle loi, qui rappelle l’interdiction de les déboiser et supprime l’indemnisation des propriétaires pour leur conservation (excepté pour les zones déjà occupées par des cultures), élargit cette fois-ci la liste des critères de protection, comme par exemple dans le cas des cours d’eau qui doivent disposer d’une ripisylve dont la largeur varie entre 10 et 200 mètres à partir du lit majeur, en fonction de leur importance. Pour autant, elle reste souple au sujet de leur reboisement (pourtant obligatoire) et précise que les autorités publiques pourront décider de mener les travaux de reboisement dans le cas où les propriétaires ne le feraient pas eux-mêmes.

  • 26 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.
  • 27 Drummond, José Augusto, « A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988: comentários de um cien (...)

29En compensation de ces mesures censées garantir la conservation des couverts végétaux, et qui sont accompagnées d’un renforcement des peines encourues par les contrevenants, la nouvelle loi est particulièrement favorable à l’industrie forestière. Les plantations à visée commerciale ne sont soumises à aucun impôt (alors que les forêts naturelles le sont, à l’exception des forêts permanentes), y compris sur la vente du bois qui en est issu, et l’accès aux crédits pour leurs propriétaires est facilité26. Dans les années 1970, de nombreux projets de recherche vont ainsi être lancés pour favoriser le développement du secteur forestier, afin de sélectionner les meilleures variétés exotiques et améliorer la productivité. C’est d’ailleurs essentiellement à cette tâche que se dédie l’Institut brésilien de développement forestier (IBDF, créé en 1967), pourtant chargé en théorie d’élaborer et d’exécuter la politique forestière dans son ensemble27.

  • 28 Texte original, dans le reportage « A lei da Água » réalisé par André d’Elia en 2014, et disponibl (...)
  • 29 Benjamin, Antônio Herman, “A Proteção das Florestas Brasileiras: Ascensão e Queda do Código Flores (...)
  • 30 Rajão, Raoni Guerra, del Giudice, Roberta, Van der Hoff, Richard, Bergo de Carvalho, Ely, Uma Brev (...)

30Le volet conservationniste du Code forestier reste quant à lui quasiment à l’état de promesse sur le papier, au lendemain de la réforme (1965). Comme l’explique Alceo Magnanini, qui a participé au premier groupe de discussion autour du texte : « C’est toujours la même histoire : un manque de mise en œuvre, de la part des gouverneurs, des maires ou même des secrétaires, des ministres […] Aucun moyen n’a été attribué au Service forestier pour qu’il travaille…28 ». Selon Antônio Herman Benjamin, à l’instar du Code de 1934, seule la certitude de l’inapplicabilité du texte pouvait expliquer son adoption par les militaires et un Congrès dominé par les représentants d’une puissante oligarchie rurale29. Par ailleurs, les années 1960 marquent le début de l’essor d’une agriculture « moderne » : les préoccupations liées à la dégradation des sols, partagées par une partie du milieu agricole dans les années 1950, s’amenuisent face aux espoirs que suscite l’utilisation de fertilisants et de produits phytosanitaires30. En outre, l’arrivée des tracteurs et des machines agricoles ouvre de nouvelles perspectives pour la colonisation et la mise en valeur des terres prises aux couverts forestiers amazoniens ainsi qu’aux savanes du centre ouest du pays. L’argument, bien connu, selon lequel il faut « intégrer pour ne pas brader » l’Amazonie aux intérêts internationaux (ocupar para não entregar) vise avant tout à répondre au problème agraire du Brésil et à ouvrir une nouvelle phase de croissance, sur fond de nationalisme autoritaire. C’est également dans cet objectif que les militaires invoquent l’argument de la souveraineté nationale, en réponse à l’appel de la communauté internationale à agir face aux enjeux environnementaux (1972). La création du Secrétariat spécial de l’environnement (1973) et, plus tard, le lancement de la Politique nationale de l’environnement (1981) constituent les premières réponses aux pressions internationales et à l’émergence progressive de ces enjeux sur le territoire national, sans que cela entrave ou impacte les ambitions de développement économique du Brésil.

Retour à la démocratie, émergence de la question environnementale et conséquences sur la législation forestière

31Loin d’avoir constitué jusque-là une préoccupation majeure pour les gouvernements successifs, en dépit des mesures que nous avons exposées, l’arbitrage entre exploitation et préservation de la végétation, et notamment des forêts, s’impose avec force à partir des années 1980, sous l’effet combiné de plusieurs facteurs. D’un côté, la politique de colonisation et de mise en valeur de l’intérieur des terres se poursuit. Le troisième Plan national de développement (1980-1985) vise ainsi à accélérer l’installation de capacités productives sur les fronts agricoles en cours de consolidation et génère un lourd impact en termes de déboisement mais également de conflits agraires. De fait, si la mise en valeur des terres est pilotée par le gouvernement militaire, la désorganisation règne bien souvent sur le terrain, et la terre appartient à celui qui l’occupe (et la déboise). Ces conséquences connaissent un retentissement qui dépasse largement les frontières du Brésil : la Banque mondiale suspend pour ces raisons, en 1984, son soutien au grand projet d’asphaltage d’un complexe routier stratégique reliant les villes de Cuiabá et de Porto Velho (BR-364, programme POLONOROESTE) et demande au Brésil de nouvelles garanties environnementales. Dans ce contexte, et alors que le pays recouvre un régime démocratique, une convergence s’opère entre le mouvement indigéniste, les mouvements sociaux et les mouvements écologistes en pleine structuration. Plus médiatisées et documentées, les revendications locales – sur le plan environnemental et agraire, trouvent un écho planétaire et la question de la déforestation passe de moins en moins inaperçue, d’autant que son impact global émerge progressivement. En parallèle, la tentative du gouvernement Sarney de répondre à la crise agraire à travers le lancement d’un Plan national en 1985 alimente les craintes des grands latifundiaires de se voir dépossédés de leurs terres. Dans le but de défendre « la propriété et la production », l’Union démocratique ruraliste est fondée la même année et popularise ainsi progressivement le terme « ruraliste », encore aujourd’hui utilisé pour désigner les détenteurs de terres (souvent de grands propriétaires), les organisations représentatives du secteur agricole et les élus qui défendent de telles positions.

  • 31 À partir d’ici, nous nous référons à l’ensemble des modalités d’occupation du sol en zone rurale, (...)
  • 32 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

32Les travaux de la Constituante offrent une caisse de résonance à l’ensemble (ici non exhaustif) de ces préoccupations et revendications. La Constitution qui en résulte en 1988 fait désormais une place aux enjeux environnementaux et reprend pour partie des grands principes sur lesquels se basent déjà le Code forestier ou la Politique nationale de l’environnement : elle consolide notamment le principe de la fonction sociale de la propriété rurale et réaffirme la responsabilité environnementale des propriétaires (et plus largement des occupants de terres en zone rurale31). Par ailleurs, elle élève l’Amazonie au rang de patrimoine national, indiquant la nécessité d’apporter des réponses spécifiques à la région. C’est chose faite avec la publication du Programme de défense du complexe d’écosystèmes d’Amazonie légale (autrement appelé « Notre Nature ») et le lancement du Projet de suivi de la forêt amazonienne brésilienne par satellite (PRODES). Les données du PRODES deviennent une matière première indispensable aux opérations de contrôle et de répression, lancées par l’autorité de contrôle et de régulation environnementale (IBAMA, qui remplace d’IBDF) à partir de sa création en 1989. Ces opérations, souvent spectaculaires, confèrent au gouvernement brésilien l’image d’un acteur responsable face aux institutions internationales, et ferme face aux déboiseurs. Elles contribuent aussi à attiser chez une partie des propriétaires de terres un climat de défiance (voire de détestation) à l’égard des institutions environnementales, accusées de vouloir empêcher l’arrivée du progrès et du développement32.

33Or, la lutte contre la déforestation a des conséquences sur le traitement de la question forestière. Afin de faciliter le contrôle des obligations réglementaires, il devient obligatoire de déclarer et d’inscrire sur le titre de propriété les limites de la « réserve légale » (RL) (loi nº 7 803/1989). Le sujet, débattu au Congrès, suscite de nombreux débats dans la mesure où l’existence de la réserve légale ne faisait l’objet d’aucun contrôle véritable. Rien d’étonnant dès lors à ce qu’elle devienne un combat central pour les ruralistes dans les années suivantes. Ils exercent d’ailleurs pendant la phase de travail législatif une forte pression pour garantir la réduction de la réserve légale au sein des zones de savanes, qui représentent alors un large front d’expansion de l’agriculture. Fruit de ce lobby, la réserve légale est abaissée à 20 % dans les zones de savanes, hormis dans la région amazonienne qui, faut-il le rappeler, n’est pas constituée exclusivement de formations forestières. Le texte ouvre par ailleurs une nouvelle brèche : s’il adopte désormais un pourcentage de réserve légale en fonction du type de végétation (ce qui n’était pas le cas jusque-là), aucune définition de ce que sont des « savanes » ou des « forêts » n’est fournie dans le texte. Or, s’il existe bien des cartes de végétation à la fin des années 1980 (projet RADAM), celles-ci restent relativement imprécises.

  • 33 Instrument prévu par la Constitution et qui a valeur de loi temporaire.
  • 34 Cunha, Paulo Roberto, O Código Florestal e os processos de formulação do mecanismo de compensação (...)

34La politique de lutte contre la déforestation, notamment amazonienne, s’accentue à partir des années 1990. En dépit des réticences brésiliennes liées à une éventuelle ingérence des pays étrangers sur la gestion de la forêt amazonienne, le président Collor accepte une aide financière des pays industrialisés et la mise en place d’un « Programme pilote pour la conservation des forêts tropicales du Brésil » (PPG7). En 1994, de nouvelles règles concernant spécifiquement le « bassin amazonien » sont introduites dans le Code forestier par décret (nº 1 282). La coupe du noyer d’Amazonie et de l’hévéa est interdite, et le texte définit de nouvelles procédures, devant passer par l’IBAMA, pour obtenir des autorisations de coupe rase, et pour exploiter le bois des réserves légales. En 1996, et en réaction aux chiffres du déboisement en Amazonie pour l’année précédente (29 059 km2, un record jusqu’à aujourd’hui), le président Cardoso adopte une mesure provisoire (MP nº 1 511/1996) qui rehausse le pourcentage de réserve légale obligatoire à hauteur de 80 % pour les propriétés présentant une formation forestière et situées en Amazonie légale33. Passée en force, sans consultation préalable ni débat, la mesure est très mal accueillie : si elle limite de fait la coupe rase des forêts et l’utilisation des terres à des fins agricoles, elle place dans le même temps la plupart des propriétaires et occupants de terres dans l’illégalité34. En adaptant le Code forestier à la conjoncture et aux pressions internationales, et en en faisant un usage politique et diplomatique, le texte de loi devient la cible des attaques des ruralistes. Les conséquences de cette mesure vont ainsi se traduire par la montée d’un antagonisme profond entre production (agricole et forestière) et conservation, et mettre un terme aux faux-semblants d’une coexistence pacifique et équilibrée concernant les usages de la végétation. Les effets concrets de la mesure provisoire restent cependant minces pour ce qui est de la préservation des forêts, en raison de l’incapacité du gouvernement et des institutions de contrôle à la faire appliquer, cependant que le secteur agricole et forestier bénéficie toujours du soutien des gouvernements successifs.

35Tel que le prévoit la procédure, une commission mixte de caractère délibératif est mise en place moins d’un mois après la publication de la mesure provisoire, afin de discuter le texte et de le faire voter au Congrès. Pourtant, les choses ne se passent pas comme prévu : la commission ne parvient pas à se prononcer, et pour que le texte ne reste pas lettre morte, une nouvelle mesure provisoire est prise dans la foulée par le président. Or cette procédure, légale mais particulièrement antidémocratique, va se répéter pas moins de 67 fois jusqu’à 2001. Face aux pressions croissantes des ruralistes, le gouvernement multiplie progressivement les concessions et les mesures provisoires successives aboutissent à une relecture complète du Code forestier. Parmi les nombreux changements opérés au long de ces six années, certains vont dans le sens d’une plus grande conservation (la réserve légale dans les zones de savanes en Amazonie est par exemple rehaussée à 35 %) et d’autres visent à adapter le texte à la réalité du terrain (le Code forestier est rendu plus flexible pour les petits propriétaires de terre). D’autres encore cherchent à faciliter la récupération des zones indûment déboisées au sein des propriétés, conformément aux exigences de la Politique agricole depuis l’adoption de la loi nº 8 171, en 1991, par la possibilité offerte de laisser ces zones se régénérer naturellement, ou de les compenser.

36Si le cycle des mesures provisoires s’arrête finalement en 2001 (MP nº 2.166-67) et est suivi par une période de relative accalmie sur le plan législatif, le débat n’est pas clos pour autant. Plusieurs projets de loi, déposés en 1999 et d’autres par la suite, circulent pendant les années 2000, de commission en commission, cherchant à modifier des aspects du texte. La question forestière est d’ailleurs loin de passer au second plan : les années 2000 voient en effet se multiplier les plans et les programmes destinés à lutter contre la déforestation amazonienne (tel que le Plan d'action pour la prévention et le contrôle de la déforestation dans l'Amazonie légale, entre autres) et une réflexion plus globale sur la conservation de toutes les formes de végétation, y compris non forestières, se met en place. Reste que le sujet continue de cliver sur toute la période, qui voit d’ailleurs se structurer le lobby ruraliste, alors qu’en parallèle le mouvement environnementaliste gagne en force et en visibilité politique. Si l’arrivée de la gauche au pouvoir suscite l’espoir chez les militants de la cause environnementale, la politique que mène le gouvernement Lula est particulièrement ambivalente, voire contradictoire, à ce sujet). Elle poursuit d’un côté une politique productiviste et soutient fortement le développement des commodités agricoles. De l’autre, elle révise en profondeur la législation environnementale et ouvre de nouveaux espaces de dialogue qui contribuent à rendre visibles les perdants de ce modèle agricole et agraire.

  • 35 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

37Reste que la mise en application du Code forestier, en tant que telle, n’avance pas. Une première réflexion émerge toutefois à l’échelle des États fédérés, et particulièrement dans l’État du Mato Grosso. Régulièrement au cœur de l’attention médiatique en raison de ses taux élevés de déforestation et fortement dépendant du secteur agricole sur le plan économique, l’État est de plus en plus soumis aux demandes croissantes de transparence de la part des pays importateurs, et aux preuves de conformité environnementale et forestière des marchandises qu’ils achètent. Si le rapprochement de certaines entités et institutions de bords opposés, contraintes de s’entendre afin de faciliter la mise en œuvre du Code forestier, débouche sur la mise en place de plusieurs programmes, son application n’est envisagée qu’au prix d’un certain nombre d’ajustements pratiques visant à ne pas porter préjudice aux propriétaires de terres. Ces expérimentations contribuent ainsi, de façon paradoxale, à la révision de la législation, alors qu’elles visaient initialement la mise en œuvre du texte en l’état35.

Une réforme de plus :
la loi de protection
de la végétation native (2012)

  • 36 Cunha, Paulo Roberto, O Código Florestal e os processos de formulação do mecanismo de compensação (...)

38L’idée d’une réforme gagne progressivement du terrain dans le débat public et chez les acteurs concernés. En novembre 2007, les participants d’un « 1er workshop sur les crises environnementales de l’agrobusiness » appellent à refuser la responsabilisation « abusive » des propriétaires de terres en matière environnementale, ainsi qu’à une « adaptation » des paramètres de la loi forestière « aux particularités territoriales de chaque État »36. Cette mobilisation intervient dans un contexte où le gouvernement durcit sa politique de lutte contre la déforestation à travers une série de mesures d’ordre économique et répressif. Il interdit par exemple l’accès au crédit agricole dans une dizaine de municipalités amazoniennes désormais répertoriées dans une liste noire en raison de leurs taux de déforestation, et y organise des opérations de contrôle. Un décret introduit également des amendes élevées pour tous les propriétaires n’ayant pas déclaré leur réserve légale, et alourdit les peines contre les infractions et les crimes contre l’environnement.

  • 37 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

39Si l’ensemble de ces mesures produit des effets positifs sur la déforestation et satisfait globalement l’opinion internationale, la politique qui consiste à durcir la législation à chaque fois que celle-ci montre des signes de faiblesse ou qu’elle n’est pas suivie, devient dans le temps intenable. De plus, la multiplication des règles cache mal la difficulté du gouvernement à apporter des solutions nouvelles à de vieux problèmes tels que la réforme agraire ou le manque de moyens et d’efficience des services environnementaux pour faire appliquer la réglementation environnementale et forestière37. Ce jeu de balancier réglementaire donne finalement du crédit aux revendications des détenteurs de terres, qui accentuent la pression sur le gouvernement. Ce lobby obtient ainsi que la mise en vigueur du décret soit repoussée à plus tard. Les discussions reprennent en commission au sujet d’un projet de réforme du Code forestier présenté en 1999, et plusieurs autres projets de loi allant dans ce sens sont également déposés. Dans ce contexte, Michel Temer, le président de la chambre des députés, annonce en septembre 2009 la création d’une commission spéciale pour débattre de l’ensemble de ces propositions de modification du Code forestier.

  • 38 Cunha, Paulo Roberto, O Código Florestal e os processos de formulação do mecanismo de compensação (...)
  • 39 Ibid.

40Si les travaux de la commission suivent un parcours classique, avec plusieurs dizaines de consultations et de débats organisés dans différents États, Paulo Roberto Cunha évoque, sur la base d’entretiens, le caractère biaisé de certains d’entre eux, conduits par des membres du lobby agricole ou dans des régions acquises aux intérêts de l’agrobusiness38. La première version du texte, présentée en juin 2010 et dite de « substitution », va ainsi dans le sens des revendications ruralistes. La plupart des modifications tendent, en effet, à apporter des réponses à la situation d’illégalité généralisée sur le plan environnemental, qu’il s’agisse de revoir à la baisse la « dette » environnementale des propriétaires de terres et d’assouplir les obligations de restauration de la végétation indûment déboisée, ou bien qu’il s’agisse de faciliter la procédure de régularisation environnementale des propriétés rurales, par l’élargissement des options de mise en conformité et par la création de dispositifs dématérialisés. C’est donc sans surprise que les membres de la commission, dont la majorité représente les intérêts du lobby agricole et a parfois bénéficié d’un soutien financier lors des campagnes électorales39, adoptent le texte, en accord avec la coalition présidentielle.

  • 40 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

41La période qui s’ouvre ensuite (2010-2012) est marquée par une profonde polarisation : une large coalition environnementale, bien que minoritaire, s’oppose en effet aux revendications de la coalition ruraliste et invoque la nécessaire responsabilisation des propriétaires de terres, aussi bien pour les déboisements passés que futurs40. Cette opposition s’exerce sous des formes et dans des lieux divers, au cours de débats publics, de sessions au Congrès, de manifestations ou de campagnes en ligne, en donnant au débat un écho international. Le parcours législatif du texte voit en effet la mobilisation de personnalités diverses du monde politique, scientifique, médiatique, mais aussi de la société civile. Ce sont finalement les vétos de la présidente Dilma Rousseff qui aboutissent à l’adoption définitive de la Loi de protection de la végétation native (nº 12 651/2012), à la veille de la très attendue conférence des Nations unies sur le développement durable, dite « Rio + 20 ».

  • 41 Soares-Filho, Britaldo, Rajão, Raoni, Macedo, Marcia, Carneiro, Arnaldo, Costa, William, Coe, Mich (...)
  • 42 Daugeard, Marion, Le Tourneau, François-Michel, « Le Brésil, de la déforestation à la reforestatio (...)

42Présentée par le gouvernement comme une solution de compromis et un moyen de satisfaire les deux camps, la réforme de 2012 tranche pourtant clairement en faveur des revendications ruralistes. Dans un article qui a fait date, des chercheurs ont montré que le nouveau texte de loi a entraîné la réduction de près de 58 % de la dette environnementale des propriétaires de terres, évitant ainsi la restauration ou la compensation de 29 millions d’hectares de terres déboisées illégalement par le passé, notamment jusqu’au 22 juillet 200841. Sujette à de nombreuses controverses, cette date butoir départage désormais les propriétaires de terres en deux régimes réglementaires distincts, et fait rentrer dans la légalité une bonne partie d’entre eux42. La nouvelle loi se présente donc comme un vaste plan de régularisation environnementale des propriétés rurales, sans pour autant que les principes fondateurs du Code forestier ne soient effacés. Le texte conserve et ouvre par ailleurs de nombreuses brèches : il manque en effet des définitions mais surtout des précisions concernant les contours des nouveaux dispositifs, présentés comme étant les principaux apports du texte et censés permettre la mise en œuvre effective de la réglementation forestière, à savoir le Cadastre environnemental rural (CAR), un registre environnemental géolocalisé permettant l’identification et le suivi des obligations environnementales des propriétés rurales, et le Programme de régularisation environnementale (PRA), qui, dans la suite du CAR, prévoit un ensemble d’actions de mise en conformité des propriétés sur le plan environnemental, telles le reboisement, la compensation forestière, entre autres.

Conclusion :
l’ambivalence en héritage

43La mise en œuvre de la réforme du Code forestier, notamment à travers le Cadastre environnemental rural, a laissé entrevoir l’espoir d’un tournant pour la question forestière. La période a d’ailleurs été accompagnée de nouveaux rapprochements entre un certain nombre d’institutions et d’acteurs vivement opposés lors du processus de réforme, à la recherche de convergences sur le plan institutionnel et pratique. Le gouvernement de Dilma Rousseff lui-même a cherché à montrer, dans le cadre de sa contribution nationale pour l’Accord de Paris, sa volonté de travailler à un rapport plus équilibré entre exploitation et préservation des couverts forestiers, même si certains engagements, tels que la lutte contre la déforestation illégale, étaient loin de représenter une nouveauté au Brésil.

44Dix ans après la réforme, et malgré un certain nombre d’avancées, force est de constater que les résultats sont mitigés. La reprise de la déforestation dès 2013 et son accélération depuis en sont un bon exemple. De fait, l’écart entre les intentions politiques et la réalité des mesures mises en œuvre reste flagrant. Alors que la réforme devait ouvrir un nouveau chapitre de l’histoire de la législation forestière, les budgets structurellement insuffisants alloués aux opérations de contrôle sur le terrain ainsi qu’au ministère de l’Environnement n’ont cessé de diminuer.

45Au-delà des discours, la matérialisation pratique de la recherche de convergence entre diverses visions de l’usage du sol et des ressources forestières en est encore à un stade initial. Celle-ci prend encore bien souvent la forme d’une juxtaposition d’objectifs visant à contenter les intérêts de chacun, sans véritablement parvenir à intégrer ces ambitions dans un projet qui les dépasse, conduisant ainsi, à défaut d’une ambitieuse refondation, à la perpétuation du modèle agricole brésilien existant. Par ailleurs, cette recherche de convergence s’opère sous forme d’à-coups concomitants ou successifs, faisant pencher la balance d’un côté ou de l’autre, parfois y compris de façon contradictoire. De ce point de vue, l’ambivalence qui marque historiquement la mécanique sociale et politique de la réglementation forestière reste d’actualité. Ainsi, si le Cadastre environnemental rural est devenu de fait incontournable depuis la réforme du Code forestier, et s’est accompagné de mesures de transparence forestière à travers la publication d’un certain nombre de données en ligne, d’un autre côté, le report à six reprises du délai d’enregistrement des propriétés dans le cadastre, officiellement pour n’écarter aucun propriétaire de la régularisation environnementale, a paradoxalement conduit à ralentir et à fragiliser l’ensemble du processus de mise en œuvre de la loi. Par ailleurs, plusieurs études ont montré les nombreuses limites de la mise en œuvre du cadastre, y compris son utilisation frauduleuse dans l’objectif de maquiller l’accaparement illégal de terres publiques. Cette morosité, associée à l’arrivée au pouvoir d’un président climato-sceptique comme Jair Bolsonaro, a offert une nouvelle occasion de fragiliser les bases de la dernière réforme adoptée.

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Notes

1 Informations disponibles à l’adresse : https://ourworldindata.org/world-lost-one-third-forests (consulté le 26/04/2022).

2 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, Thèse de doctorat, Paris, Sorbonne Nouvelle, 2021 [https://repositorio.unb.br/handle/10482/42911 (consulté le 06/06/2022)] et Cunha, Paulo Roberto, O Código Florestal e os processos de formulação do mecanismo de compensação de reserva legal (1996-2012): ambiente político e política ambiental, Mémoire de Master, São Paulo, PROCAM/USP, 2013 [https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/90/90131/tde-06092013-000029/pt-br.php] (consulté le 06/06/2022).

3 Dean, Warren, A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira, São Paulo, Cia. das Letras, 1996, 484 p.

4 Pádua, José Augusto, « Natureza e projeto nacional: as origens da ecologia política no Brasil », in Pádua, José Augusto (dir.), Ecologia e política no Brasil, Espaço e Tempo et IUPERJ, Rio de Janeiro, 1987, p. 11-62.

5 Droulers, Martine, Broggio, Céline, « L’espace et le développement au Brésil : de la géophagie à la géosophie ? », Tiers-monde, nº 167, 2001, p. 673-688.

6 Somme toute relative si on la compare avec celle qui a cours depuis les années 70.

7 Dont la liste s’allonge d’ailleurs au fil du temps, puisqu’en 1785, 12 espèces forestières sont concernées.

8 Miller, Schawn William, Fruitless trees: portuguese conservation and Brazil’s colonial timber, Stanford, Stanford University Press, 2000, 344 p.

9 Pádua, José Augusto, « Natureza e projeto nacional: as origens da ecologia política no Brasil », art. cit.

10 Pádua, José Augusto, Um sopro de destruição: pensamento político e crítica ambiental no Brasil escravista (1786-1888), Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 2002.

11 Ibid.

12 Pereira, Osny Duarte, Direito Florestal Brasileiro, Rio de Janeiro, Borsoi, 1950, 573 p.

13 L’Union (União) englobe, dans le système fédératif brésilien, l’ensemble des entités fédérées, y compris le gouvernement central.

14 Y compris sur le plan forestier, puisque jusqu’à la Première Guerre mondiale, le Brésil importe la moitié du bois qu’il utilise.

15 Dean, Warren, A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira, op. cit.

16 Hansen, Thiago Freitas, Codificar e conservar: Ciência e pensamento jurídico na formação do Código Florestal Brasileiro de 1934, Thèse de doctorat em droit, Curitiba, UFPR, 2018 [https://acervodigital.ufpr.br/handle/1884/58064 (consulté le 06/06/2022)].

17 Franco, Luiz José de Andrade, Drummond, José Augusto, « Wilderness and the Brazilian mind (I): Nation and nature in Brazil from the 1920s to the 1940s », Environmental History, nº 13, 2008, p. 724-750 [https://0-www-journals-uchicago-edu.catalogue.libraries.london.ac.uk/doi/abs/10.1093/envhis/13.4.724 (consulté le 06/06/2022)].

18 Il faut comprendre à partir d’ici « les forêts et les autres formes de végétation » lorsque le terme « forêt » est utilisé dans l’article.

19 D’ailleurs, la Constitution adoptée en juillet 1934 conditionne pour la première fois l’exercice du droit de propriété à l’intérêt social et collectif.

20 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

21 Pereira da Silva, Luciano, « O Código Florestal e sua execução », Revista de Direito Administrativo, nº 2 (1), 1945, p. 387-397.

22 Bergo de Carvalho, Ely, « Legislação Florestal, Território e Modernização: O caso do Estado do Paraná 1907-1960 », ANPUH xxiv Simpósio Nacional de História, 2007, 10 p., [http://snh2007.anpuh.org/resources/content/anais/Ely Bergo de Carvalho.pdf (consulté le 06/06/2022)].

23 Dean, Warren, A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira, op. cit.

24 En référence aux mots employés par Hugo Leme dans son discours d’exposition des motifs prononcé le 9 juin 1965, et disponible à l’adresse : https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1960-1969/lei-4771-15-setembro-1965-369026-exposicaodemotivos-149358-pl.html (consulté le 11/09/2022)

25 L’Amazonie Légale est une aire géographique créée en 1953, d’environ 5 millions de km2, et qui couvre 61 % du territoire brésilien. Elle comprend tous les États de la région Nord (Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima) ainsi que deux États de la région Centre-Ouest (Mato Grosso et Tocantins) et une partie de l’État du Maranhão (région Nordeste).

26 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

27 Drummond, José Augusto, « A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988: comentários de um cientista ambiental simpático ao conservacionismo », Ambiente & Sociedade, nº 3-4, 1999, p. 127-149.

28 Texte original, dans le reportage « A lei da Água » réalisé par André d’Elia en 2014, et disponible à l’adresse : https://www.youtube.com/watch?v=jgq_SXU1qzc (consulté le 11/09/2022).

29 Benjamin, Antônio Herman, “A Proteção das Florestas Brasileiras: Ascensão e Queda do Código Florestal”, Revista de Direito Ambiental, nº 5, 2000, 26 p.

30 Rajão, Raoni Guerra, del Giudice, Roberta, Van der Hoff, Richard, Bergo de Carvalho, Ely, Uma Breve História da Legislação Florestal Brasileira, Observatório do Código Florestal, Rio De Janeiro, Expressão, 2021, 167 p.

31 À partir d’ici, nous nous référons à l’ensemble des modalités d’occupation du sol en zone rurale, c’est-à-dire aussi bien aux propriétés privées qu’aux posses, aux lotissements agraires (assentamentos) ou aux terres occupées par des populations quilombolas ou autochtones.

32 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

33 Instrument prévu par la Constitution et qui a valeur de loi temporaire.

34 Cunha, Paulo Roberto, O Código Florestal e os processos de formulação do mecanismo de compensação de reserva legal (1996-2012): ambiente político e política ambiental, op. cit.

35 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

36 Cunha, Paulo Roberto, O Código Florestal e os processos de formulação do mecanismo de compensação de reserva legal (1996-2012): ambiente político e política ambiental, op. cit.

37 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

38 Cunha, Paulo Roberto, O Código Florestal e os processos de formulação do mecanismo de compensação de reserva legal (1996-2012): ambiente político e política ambiental, op. cit.

39 Ibid.

40 Daugeard, Marion, Le Code Forestier brésilien : genèse et institutionnalisation, op. cit.

41 Soares-Filho, Britaldo, Rajão, Raoni, Macedo, Marcia, Carneiro, Arnaldo, Costa, William, Coe, Michael, Rodrigues, Hermann, Alencar, Ane, « Cracking Brazil’s Forest Code », Science, nº 344, 2014, p. 363-364 [doi:10.1126/science.1246663 (consulté le 06/06/2022)].

42 Daugeard, Marion, Le Tourneau, François-Michel, « Le Brésil, de la déforestation à la reforestation ? », Géoconfluences, Dossier : Les relations nature-sociétés face au changement global [http://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-thematiques/changement-global/articles-scientifiques/bresil-deforestation-reforestation (consulté le 06/06/2022)].

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Pour citer cet article

Référence papier

Marion Daugeard et Paulo Roberto Cunha, « Entre exploitation et protection : la question forestière au cœur d’une ambivalence historique au Brésil »Caravelle, 119 | -1, 51-70.

Référence électronique

Marion Daugeard et Paulo Roberto Cunha, « Entre exploitation et protection : la question forestière au cœur d’une ambivalence historique au Brésil »Caravelle [En ligne], 119 | 2022, mis en ligne le 01 janvier 2023, consulté le 12 février 2025. URL : http://0-journals-openedition-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/caravelle/13092 ; DOI : https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/caravelle.13092

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Auteurs

Marion Daugeard

Observatoire des dynamiques socio-environnementales au Brésil (projet INCT Odisseia)/CDS-Université de Brasília/CREDA-Sorbonne Nouvelle

Paulo Roberto Cunha

Université de São Paulo/Institut d’Études Avancées de l’Université de São Paulo, Brésil

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Droits d’auteur

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