1En septembre 2004, la municipalité israélienne a publié un nouveau schéma directeur1 pour la ville de Jérusalem2. Il traverse en 2005 la phase d’enquête publique, avant d’être voté en conseil municipal. Ce document revêt une valeur considérable : le précédent schéma directeur approuvé et toujours en vigueur date de 1959.

4Dès l’introduction, les auteurs expliquent que la commande gouvernementale leur a assigné un objectif : mettre en œuvre des politiques urbaines qui confirment la place de Jérusalem comme capitale d’Israël et, dans cette optique, veiller au maintien d’une certaine distribution ethnique de la population : 70 % d’habitants juifs et 30 % d’habitants arabes3. Certains Palestiniens fustigent ce procédé en le qualifiant de raciste. Par ailleurs, des opposants israéliens au projet arguent que les documents d’urbanisme doivent se baser sur la croissance démographique naturelle et non fixer des limites.

5Pourtant, l’histoire de la planification révèle que celle-ci impose souvent des programmes contraignants. Ainsi, en France, les schémas directeurs nationaux comme ceux de la région Ile-de-France depuis les années 1960 jusqu’aux années 1990 incarnaient l’intention de réduire la centralisation parisienne au profit de la province, avec des perspectives démographiques chiffrées4. Selon Pierre Merlin et Françoise Choay, l’aménagement est « un ensemble d’actions concertées visant à disposer avec ordre les habitants, les activités, les constructions, les équipements et les moyens de communication sur l’étendue du territoire5 ». Cette définition sous-tend une idée de répartition spatiale équilibrée « sur l’étendue du territoire », qui nécessite une action volontariste « disposer avec ordre ».

6En 2000, la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) tentait d’exiger que chaque projet d’ensemble résidentiel réserve 20 % des logements à l’habitat social dans les grandes villes françaises6. Certes, ces mesures font preuve d’un souci d’équilibre, géographique dans le premier cas, social dans le second, et elles ne s’aventurent pas dans le domaine de la distribution ethnique. Néanmoins, elles manifestent un certain autoritarisme en matière de répartition de la population.

7Par ailleurs, la plupart des pays occidentaux établissent des restrictions à l’immigration qui portent en elles un caractère ethnique. Or, dans une certaine mesure, le gouvernement israélien considère de facto la Palestine7 comme un État et veut éviter l’immigration de Palestiniens en provenance de Cisjordanie vers Jérusalem, qui prend des allures de ville-frontière.

8Étonnamment, cependant, les auteurs du nouveau schéma directeur de Jérusalem contestent l’objectif tracé par l’État et en annoncent un autre, plus favorable aux habitants arabes : 60 % d’habitants juifs et 40 % d’habitants arabes en 2020. Ils affirment que les proportions envisagées par le gouvernement ne sont pas réalistes compte tenu des données de la croissance naturelle et produisent d’autres estimations démographiques8. En 1967, la distribution ethnique de la population hiérosolomitaine était de 74 % de Juifs, 26 % d’Arabes. Elle est en 2002 de 67 % de Juifs et 33 % d’Arabes9 : le poids de la population arabe a cru plus rapidement que celui de la population juive, essentiellement sous l’effet de la croissance naturelle, l’immigration arabe vers Jérusalem étant presque impossible. Les projections du schéma directeur (60 %-40 %) apparaissent plus « réalistes », plus « objectives » que la recommandation gouvernementale puisqu’elles sont basées sur les prévisions de la croissance naturelle. Pourtant, elles ne se fondent pas moins sur l’espoir d’un solde migratoire positif d’habitants juifs vers la Ville sainte, alors que ce solde est actuellement déficitaire. En d’autres termes, la croissance naturelle juive ne suffirait même pas à atteindre les 60 % en 2020. Jérusalem souffre d’un manque d’attractivité au sein de la population juive d’Israël. Les facteurs généralement évoqués par les analystes israéliens sont l’« orthodoxisation » de la société, qui fait fuir les laïcs, la situation sécuritaire10 et le manque d’emplois11. Dans les représentations collectives, les jeunes cadres dynamiques – laïcs – hiérosolomitains partent vers Tel-Aviv à la recherche d’un emploi mieux rémunéré12. La création de zones d’emplois constitue alors un enjeu primordial pour les aménageurs13.

9Or les statistiques nous apprennent que le solde migratoire de Tel-Aviv est également négatif14, et que les émigrants hiérosolomitains se dirigent principalement vers des villes satellites (Bet Shemesh, Maale Adumim, Beitar Illit), dont certaines sont largement peuplées par des haredim15. Les deux premières villes israéliennes connaissent une dynamique de redistribution de la population vers les villes de banlieues et vers les villes moyennes, comme en France entre les recensements de 1990 et de 1999, dynamique indépendante de la situation sécuritaire et de l’« orthodoxisation ». La cause principale de ces départs est la recherche d’un logement à meilleur prix, les coûts ayant augmenté dans le cœur de l’agglomération. Ce processus est classique et s’observe dans de nombreux autres pays. De plus, on recense un grand nombre de haredim parmi les émigrants : ceux-ci disposent en moyenne de faibles revenus, et sont plus touchés que les autres catégories sociales par la hausse du coût de l’immobilier.

10Les prévisions démographiques du schéma directeur visent à attirer davantage de Juifs israéliens dans la Ville sainte. Cette spéculation démographique trouve une traduction dans les projets urbains avancés par le document. Deux types d’extension urbaine apparaissent, une extension en « tâche d’huile » sur les franges des constructions existantes16 et un remplissage des interstices vacants entre les surfaces bâties. Or ces extensions sont dotées de plus vastes superficies autour des quartiers juifs existants qu’autour des quartiers arabes.

11De plus, trois nouveaux quartiers fleurissent dans les forêts occidentales, formant une interface avec les banlieues externes et réclamant l’agrandissement du périmètre municipal : Rekhes Lavan, Har Harett, Mitzpe Neftoah. Un autre occupe la dernière colline vierge de Jérusalem-Est, au sud-est de Har Homa, qui semble être guidé par des motivations politiques – empêcher le rapprochement entre Bethléem et les quartiers arabes de Jérusalem. Dans le même dessein, la juridiction de l’implantation de Maale Adumim porte désormais jusqu’à la bordure municipale de Jérusalem, coupant le nord et le sud de la Cisjordanie. Les autorités israéliennes considèrent cette politique non comme une discrimination voulue mais comme l’expression d’une lutte commune pour l’occupation de l’espace. Les autorités palestiniennes constatent que les nouveaux quartiers juifs empêchent la continuité urbaine de la Jérusalem arabe, mais du point de vue israélien, les nouveaux quartiers palestiniens empêchent la continuité de la Jérusalem juive. Précisons que la barrière de séparation ne figure pas sur le schéma : l’administration responsable de son tracé est le ministère de la Défense et non la municipalité17.

13La limitation horizontale consiste à protéger les terres agricoles et les « espaces verts » sur les marges de certains espaces bâtis afin de contenir leur croissance18. En cela, ce document d’urbanisme n’émet rien de fondamentalement novateur, ni dans un sens ni dans l’autre, car il s’inscrit dans la droite ligne des politiques menées depuis 1967, qui attribuent au secteur arabe un coefficient d’occupation des sols (COS) variant entre 25 % et 50 %, et au secteur juif un COS de 120 % à 200 % en moyenne. Cependant, M. Cohen, responsable de l’équipe des planificateurs, pense que ce plan est révolutionnaire puisqu’il augmente pour la première fois les COS dans les quartiers arabes, et désigne de nouvelles superficies résidentielles, qui sont effectivement assez larges à Bet Hanina, Shu’fat et Tsur Baher19.

14L’influence de la majorité municipale haredit (ultra-orthodoxe) est-elle perceptible dans ce document ? Assez peu, car il a été élaboré par une agence d’architecture privée, qui a commencé ce travail de sous-traitance pour la municipalité en 2000, avant l’élection du maire actuel. De plus, les membres de cette agence sont des Israéliens laïcs, se situant plutôt à gauche sur l’échiquier politique. Toutefois, les élus haredim espèrent pouvoir tirer partie de ce plan. Lors de la réunion du conseil municipal du 16 février 2005, Y. Pollack, maire-adjoint et président de la commission locale de planification, a affirmé que la majorité des nouvelles zones résidentielles conçues par le schéma directeur seraient habitées par des ultra-orthodoxes. Il a ajouté qu’il n’était pas nécessaire que cela soit notifié dans le document, la croissance démographique naturelle et la localisation des nouvelles zones suffiraient à les « orthodoxiser20 ».

16Une des lignes inspirées par l’urbanisme occidental consiste à stimuler la revivification du centre-ville de Jérusalem-Ouest. Des tours de bureaux vont être érigées le long des rues de Jaffa et Hillel, ainsi qu’à l’« entrée de ville » occidentale21. La zone piétonne sera étendue autour des axes Ben Yehuda-Agrippas-Jaffa. Le tramway apportera une nouvelle possibilité de transport public plus efficace que les autobus, et devrait améliorer la fluidité du trafic. Deux ouvrages d’art monumentaux, conçus par des architectes de renommée internationale, agrémenteront le paysage : le musée de la Tolérance (architecte : Franck Geries) et le viaduc du tramway (architecte : Juan Calatrava). Cette politique urbaine manifeste un désir de « rattraper l’Occident » et surtout de rattraper Tel-Aviv en se modernisant. Les urbanistes veulent que Jérusalem soit inscrite dans le cercle des grandes métropoles mondiales, et qu’elle puisse ainsi concurrencer la capitale économique du pays, Tel-Aviv.

17Un second axe prévoit une gestion équilibrée du développement urbain de banlieue. L’idée de polycentrisme est admise, à condition qu’elle ne se fasse pas au détriment du centre-ville traditionnel. Cette idée a provoqué de virulents débats, car elle implique la mise en œuvre du « projet Safdie » dans la périphérie occidentale de l’agglomération, qui prend des allures de véritable ville nouvelle, dotée de 100 000 unités de logement. Les opposants au projet affirment que celui-ci condamne le centre-ville au déclin22. Ce dilemme – renforcer l’hyper centre versus favoriser les centres satellites – a également été soulevé dans le cadre de la préparation du prochain schéma directeur d’Ile-de-France, et dans le cadre du Greater London Plan23.

18Une troisième ligne insiste sur la sauvegarde des espaces ouverts, qui représente pour le moins un sujet à la mode dans l’urbanisme occidental, avec la montée en puissance des préoccupations environnementales. Un large éventail de degrés de protection est exposé, du parc national à la réserve naturelle, en passant par les paysages ouverts, les terrains agricoles et les zones « à valeur religieuse24 ». Des quotas de surface ouverte minimale par habitant sont établis selon les normes en vigueur dans des pays occidentaux. Une ceinture verte externe et un réseau de coulées vertes interne est esquissé, qui n’est pas sans rappeler, une fois de plus, ceux qui ont été aménagés en Ile-de-France.

19Un quatrième axe prône la conservation du patrimoine bâti, toujours inspiré par les pratiques occidentales en matière de sauvegarde. Les critères de sélection sont architecturaux et historiques, les urbanistes s’intéressent principalement à l’héritage sioniste laïc (Rehavia, Nahlaot), mais la politique n’est pas discriminante25 car les demeures arabes traditionnelles (Baka, Moshava Germanit) et les innombrables églises et monastères font l’objet de respectueux égards.

20Un cinquième domaine, la politique de transports, ressemble étrangement à celles des grandes agglomérations européennes. Une rocade routière est tracée tout autour de l’agglomération, quatre lignes de tramway – aménagées sur le modèle des tramways de Strasbourg et Montpellier – sont prévues à l’horizon 202026, et des pistes cyclables apparaissent dans les quartiers centraux (il en existe déjà à Tel-Aviv).

21Un dernier aspect rapproche ce schéma directeur de ses homologues européens, celui de la méthodologie employée. La municipalité a mis en place un processus de participation du public par l’intermédiaire des comités de quartier, démarche nouvelle pour Jérusalem27. Néanmoins, les critiques sont vives car les aspirations des habitants n’ont pas été systématiquement prises en considération28.

22L’influence occidentale s’explique par de nombreux facteurs. Tout d’abord, la planification urbaine au sens moderne29 est apparue à Jérusalem à l’époque du Mandat britannique, et ses traces sont encore visibles aujourd’hui, tant dans le Code de l’urbanisme que dans le maintien de certains principes d’aménagement (protection du bassin visuel autour de la vieille ville, ceinture verte, zonage circulaire, façades en pierre, etc.30) Ensuite, à Jérusalem, la globalisation est en œuvre, la circulation des personnes et des idées entre Orient et Occident est très intense. Du point de vue d’un grand nombre de professionnels israéliens de l’urbain, l’architecture et l’urbanisme occidentaux incarnent la pointe du progrès. De très nombreux architectes sont formés en Europe ou aux États-Unis. L’actuel architecte en chef de la municipalité, ainsi que l’auteur du « projet Safdie », ont tous deux obtenu leur diplôme au MIT de Boston. Le lieu de leur formation n’a rien d’anecdotique car il a des répercussions sur les décisions en matière d’aménagement : l’architecte en chef prend fréquemment pour modèle de grandes villes américaines lorsqu’il expose sa vision de la future Jérusalem. À ce contingent de transnationaux s’ajoute celui des nouveaux immigrants arrivés en Israël après leurs études. Un des aménageurs les plus influents de la municipalité a importé son expérience de l’urbanisme rationnel britannique. Le directeur du département de géographie de l’Université hébraïque est l’un de ses compatriotes. Les cours de droit de l’urbanisme, ainsi que les cours de protection du patrimoine, sont assurés par des Américains ou des Britanniques d’origine31. Évidemment, certaines figures majeures parmi les enseignants d’études urbaines, qui travaillent également en tant qu’aménageurs, sont des Israéliens formés en Israël, mais leurs cours s’appuient autant, voire davantage, sur des exemples européens ou américains, que sur des exemples locaux32. En France, au contraire, les études urbaines universitaires restent largement européano-centrées.

24Une différence fondamentale apparaît néanmoins entre le schéma directeur de Jérusalem et ceux des grandes métropoles occidentales : la régularité et le mode d’utilisation de cet outil d’urbanisme. Il n’y a pas eu de schéma directeur pour Jérusalem depuis 46 ans. Cette lacune a engendré une forme de sacralisation de ce type de document, puisque le précédent est resté la référence suprême depuis presque un demi-siècle. Le fait même qu’aucun autre plan n’ait été approuvé, malgré plusieurs tentatives33, prouve la valeur et la force contraignante que les élus locaux confèrent à ce document.