Introduction

1L’aménagement du territoire est une pratique, qui se déploie à l’intérieur de limites spatiales précises et définies. En effet, il est lié aux compétences des collectivités qui en ont la prérogative, dans des espaces circonscrits et délimités [Baron Yelles 2009]. Une tension fondamentale de l’aménagement tient alors aux chevauchements des sphères de compétences, ainsi qu’aux enjeux territoriaux dont les échelles d’expression ne correspondent pas nécessairement aux échelles de l’aménagement [par ex. Vanier 2005 pour le cas français, Queva 2007 pour le cas allemand]. Cette tension se trouve exacerbée aux frontières nationales, pour trois raisons différentes : des questions particulières d’aménagement se posent, liées à la disjonction entre pays (par exemple accumulation d’activités d’un côté de la frontière à cause de différences fiscales) ; les règles et pratiques de l’aménagement diffèrent entre les pays en présence, suivant des définitions et procédures propres, ce qui rend difficile la mise en place d’éventuelles actions communes ; la gouvernance de l’aménagement se complique également, en soulevant la question de l’action extérieure des collectivités et celle de la souveraineté nationale. Mettre en pratique un aménagement de part et d’autre de frontières tient donc à la fois de la nécessité et du défi [Decoville & Durand 2020].

2Cette question sera ici posée dans le cas des espaces transfrontaliers intérieurs de l’Union européenne, qui sont à l’échelle mondiale ceux où les réflexions sont les plus abouties en la matière, tout au moins quand les acteurs publics sont en charge de l’aménagement [Perrin & Hamez 2020]. Il visera à montrer le caractère paradoxal de l’aménagement aux frontières, entre expression de besoins et difficultés de mise en œuvre. Il commencera par donner des éléments de définition sur l’aménagement en contexte transfrontalier (1), avant d’en aborder les trois caractéristiques que sont la production de connaissances (2), la définition de stratégies (3) et la réalisation d’équipements (4). Puis la question de la durabilité de l’aménagement sera discutée (5), ainsi que celle de la participation (6) à travers des exemples concrets d’application.

1. Définition de l’aménagement en contexte transfrontalier

3Dans le domaine de recherche en expansion des border studies, les questions d’aménagement sont souvent abordées incidemment, rarement frontalement. A titre d’exemple, parmi les trois livres parus en 2020 pour la préparation de la question « Frontières » au concours du CAPES et de l’agrégation [Amilhat-Szary & Hamez 2020, Sierra 2020, Woessner 2020], aucun ne présente un chapitre ou une entrée spécifique sur l’aménagement. En revanche, tous mentionnent à de nombreuses reprises les questions relatives à l’aménagement, par exemple les équipements liés à la frontière, la gestion de l’environnement et des ressources de part et d’autre, ou encore les processus de coopération. L’aménagement aux frontières réside donc dans une zone d’ombre. Il s’avère à ce stade nécessaire de le définir.

5En suivant Antoine Decoville et Frédéric Durand, nous proposons de regrouper les initiatives d’aménagement transfrontalier suivant trois catégories principales : la production de connaissances, la définition de stratégies ou la réalisation d’équipements tangibles [Decoville & Durand 2020]. Ces trois catégories seront abordées à présent en signalant à chaque fois les paradoxes soulevés.

2. Produire des connaissances, à travers les observatoires transfrontaliers

6Une opération d’aménagement doit s’appuyer sur un socle d’informations claires, qui présentent les caractéristiques de l’espace dans lequel l’opération est pressentie. La terminologie peut varier, certains évoquent un état des lieux, d’autres un diagnostic de territoire [Lardon & al. 2005] – en allemand il est question de Raumanalyse [Kramer & Pfaffenbach 2018]. L’idée est toujours de bien représenter le territoire d’action, en termes démographiques, socio-économiques, environnementaux par exemple. Ce diagnostic comporte généralement des éléments statistiques et cartographiques, mais aussi sociaux, et peut être réalisé de façon participative pour favoriser l’acceptation sociale.

8En dépit de ces difficultés, de véritables observatoires ont émergé pour couvrir différentes régions transfrontalières dans l’Union européenne. Il s’agit à chaque fois de régions très particulières, marquées par une intensité des flux et par une certaine ancienneté de la coopération. C’est ainsi que des SIG conjoints se sont développés dans l’Euregio Meuse Rhin entre Allemagne, Belgique et Pays-Bas, dans la région du Lac de Constance entre Allemagne, Autriche et Suisse, ou encore dans l’Øresund entre le Danemark et la Suède.

9Aux frontières de la France, on en dénombre quatre en 2021, tous le long de la frontière nord-est. Dans l’ordre chronologique de leur apparition, il s’agit de :

• Le SIG (système d’information géographique) GeoRhena couvre le périmètre du Rhin Supérieur, à savoir les départements français du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, une partie des Länder allemands du Bade-Wurtemberg et de Rhénanie-Palatinat ainsi que les cantons suisses de Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Argovie, Soleure et Jura. Il trouve son origine en 2000, à travers l’élaboration d’un ensemble de cartographies dans le périmètre d’intervention de la Conférence franco-germano-suisse du Rhin Supérieur.

• L’Observatoire Statistique transfrontalier (OST), qui regroupe autour du canton de Genève et du canton de Vaud les départements de l’Ain et de la Haute-Savoie – pour un espace intitulé « territoire franco-valdo-genevois ». Il a été mis en place en 2001 par le Comité régional franco-genevois dans la perspective de suivre l’entrée en vigueur des Accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union européenne, mais aussi pour l’information et le pilotage. Il regroupe les institutions statistiques compétentes dans chacun de ces espaces.

• L’Observatoire Statistique Transfrontalier de l’Arc Jurassien (OSTAJ), créé en 2005 par la Conférence Transjurassienne. Il est mis en œuvre par les offices statistiques des deux cantons suisses concernés (Neufchâtel et Vaud) et la délégation régionale de l’INSEE Bourgogne-Franche-Comté.

• Le SIG-GR, Système d’information géographique de la Grande Région, créé par le Sommet de la Grande Région. Il réunit les responsables allemands, belges, français et luxembourgeois des entités territoriales représentées dans la Grande Région. Il a été développé progressivement depuis 2010.

10Le long des autres frontières françaises, des initiatives moins formalisées sont parfois en cours comme dans la région Hauts de France avec un atlas transfrontalier réalisé dans les années 2010, sous l’égide de la DREAL Hauts de France.

11Le développement de ces observatoires n’a rien d’anodin compte tenu de l’investissement lourd en ressources humaines et en capital pour les mettre en place. Il indique une géographie des régions transfrontalières les plus actives, où les collectivités en présence se donnent les moyens de connaître leur espace commun pour guider l’action publique. Remarquons à cet égard que ces observatoires constituent une exception plus que la règle, même à l’échelle de l’Union européenne. Les frontières à travers lesquelles se déploient les bases de connaissance propices à l’aménagement restent peu nombreuses, mais n’en sont pas moins remarquables. Parfois sont aussi élaborées des stratégies conjointes d’aménagement, deuxième catégorie que recouvre le terme d’aménagement aux frontières et qui sera développée à présent.

3. Élaborer des stratégies transfrontalières d’aménagement

12La nécessité de penser l’aménagement au-delà des frontières est une préoccupation ancienne en Europe. C’est même une des motivations au projet européen, dans la mesure où dès 1951, la CECA ou Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, visait à soutenir les industries lourdes des pays membres – et les ressources stratégiques en charbon et en acier se trouvaient dans une grande proximité, essentiellement au sein du triangle Ruhr-Sarre-Luxembourg-Nord-Pas-de-Calais. Dans cet espace, en 1955, a été organisée la première « Conférence des régions de l’Europe du nord-ouest » (CRENO), regroupant les responsables de l’aménagement en Allemagne, Belgique, France, Luxembourg et Pays-Bas (Secrétariat CRENO, 1974). Il s’agissait certes alors davantage de groupes de pression en faveur du projet européen que de plans d’aménagement stricto sensu – l’objet étant surtout de promouvoir l’idée fédéraliste et régionaliste. Il n’en reste pas moins que les réflexions sur des schémas conjoints d’aménagement et de gestion des ressources à une échelle macro-régionale ont émergé dès cette époque. Elles existent toujours à cette échelle, dans le sillage des aires de coopération financées par le volet transnational d’Interreg, par exemple dans l’espace de la Mer Baltique, dans l’espace du Danube, dans l’espace alpin ou encore dans la région de l’Adriatique et de la mer ionienne – même si le degré de volontarisme et l’ambition sont très variables suivant les aires [Dühr 2018]. Des concepts d’aménagement particuliers ont été proposés comme celui de « région métropolitaine polycentrique transfrontalière » pour la Grande Région, mais l’élaboration de ces concepts et surtout leur application demeurent difficiles car il n’existe pas d’entité supranationale qui soit compétente pour l’aménagement [Evrard & Schulz 2015, Decoville & Durand 2018, Bechtold & al. 2020].

13Ce problème central des compétences se retrouve à l’échelle locale des schémas d’aménagement transfrontaliers [Knippschild 2011]. Les schémas existants recouvrent le périmètre d’aires urbaines transfrontalières, et sont le produit d’instances régulatrices qui regroupent les acteurs provenant de chaque côté de la frontière telles que les Eurodistricts. Il s’agit de documents non contraignants et de portée très générale, dans la mesure où les instances compétentes pour l’aménagement demeurent cloisonnées aux frontières [Bufon 2011, Jacobs 2014]. L’intérêt de ces réflexions et de ces schémas d’aménagement réside probablement moins dans l’effectivité des réalisations que dans la concertation qu’ils imposent et dans l’information partagée : le concept d’apprentissage est souvent mis en avant par les acteurs en termes d’ouverture de la conscience aux intérêts des voisins, et en termes d’élaboration de nouvelles perspectives [Dühr & Belof 2020, Funk et al. 2020]. Certaines de ces stratégies n’en débouchent pas moins sur la réalisation d’équipements transfrontaliers, troisième catégorie que recouvre le terme d’aménagement aux frontières.

4. Réaliser des équipements transfrontaliers

14Le processus d’aménagement peut déboucher sur la réalisation d’équipements, d’une nature inédite par rapport aux équipements traditionnellement en place aux frontières.

15Les équipements habituels aux frontières peuvent être liés aux fonctions militaires et de contrôle de la frontière (matérialisation de barrières, d’infrastructures militaires et d’espaces de filtrage des entrées, voire camps de rétention) ainsi qu’à la fonction fiscale et aux effets d’accumulation de personnes ou d’activités [Ababou & Vallet 2020, Rosière 2020]. Les maquiladoras à la frontière Mexique-États-Unis constituent un tel exemple de développement d’usines d’un côté de la frontière, pour tirer parti de différences fiscales et de la présence d’une main d’œuvre abondante. Des effets similaires se retrouvent dans l’histoire, comme entre 1850 et 1950 avec le développement de villes textiles dans la conurbation lilloise (notamment Roubaix, Tourcoing et Wattrelos) proches de la frontière belge, pour produire les biens du côté français tout en profitant de la proximité d’une main d’œuvre d’origine belge. De telles agglomérations transfrontalières se sont développées en différents endroits du monde, comme des centralités périphériques dont l’existence dépend toujours en partie de la frontière et qui présentent une certaine fragilité dans une tension consubstantielle entre connectivité globale et emprise des États [Moine 2017, Sohn 2020]. Elles font l’objet d’équipements en lien avec la frontière, mais non transfrontaliers.

16Un équipement transfrontalier peut être défini comme un équipement planifié d’un commun accord entre les différentes parties séparées par la frontière, réalisé conjointement et dont l’usage est mixte. Les zones d’extraterritorialité et les pratiques d’enclaves et de zone franches n’en font donc pas partie [Giraut 2020]. C’est principalement en Europe que de tels équipements ont émergé, pour répondre à des besoins spécifiques. Par exemple dès la fin des années 1940, le premier aéroport de Bâle-Mulhouse ouvre côté français pour répondre aux besoins de la métropole bâloise, compte tenu de l’impossibilité de développer un grand aéroport côté suisse en raison du relief. L’aéroport est régi par une convention binationale de 1949, et est l’exemple d’une frontière négociée entre une multiplicité d’acteurs, États, collectivités territoriales et usagers [Beyer 2010]. Parmi les équipements transfrontaliers, ceux du secteur des transports sont emblématiques car ils atténuent l’effet-barrière de la frontière, qu’il s’agisse d’amélioration des infrastructures existantes ou de création de services transfrontaliers de transport public. Le pont sur l’Øresund (Øresundsbron) qui relie la capitale danoise Copenhague à la ville suédoise de Malmö, a été ouvert en 1999. Impressionnant par ses dimensions – le pont proprement dit fait 7 km de long, prolongé par une île artificielle puis un tunnel de 4 km –, ce pont à la fois routier et ferroviaire permet une amélioration de la connectivité à différentes échelles, à la fois entre les régions et entre les deux villes. Notons que sa réalisation a été accompagnée de la mise en place de stratégies de développement régional et d’innovation, mais les résultats restent en demi-teinte : le pont a un impact majeur en termes de croissance de la mobilité des personnes et des biens, augmentant par ailleurs les inégalités entre ceux qui sont mobiles et ceux qui ne le sont pas [Butikofer et al. 2019], tandis que la concrétisation d’actions de développement reste en-deçà des attentes [Nauwelaers & al. 2013].

17C’est parfois tout un système métropolitain de transport transfrontalier qui se met en place, comme le montre l’exemple du Leman Express mis en service à la fin 2019, réseau régional rapide permettant de relier Genève à sa périphérie française ; la gouvernance du Leman Express repose sur l’association des compagnies nationales de chemins de fer, de la région Auvergne-Rhône-Alpes et des autorités cantonales de Genève et de Vaud.

18Toujours en termes de services mais cette fois-ci en milieu de très faible densité, le GECT Hôpital de Cerdagne ouvre en 2014 à la frontière franco-espagnole, pour répondre aux besoins en soins médicaux d’une population montagnarde éloignée des grandes villes. Ces différents équipements sont emblématiques, mais de nombreux autres ont été développés aux frontières intérieures de l’Union européenne, qu’il s’agisse de réseaux techniques comme des stations d’épuration, d’équipements de loisirs comme les piscines, ou de voiries comme les pistes cyclables.

19Ces équipements constituent des aménités supplémentaires pour la population, et contribuent à façonner des bassins de vie transfrontaliers. Dans le cas de la mise en place de transports publics transfrontaliers comme le Leman express, la procédure d’aménagement se double d’une démarche de développement durable, à la mesure du report modal escompté du transport routier vers le ferroviaire. Cette dimension durable de l’aménagement aux frontières, qui n’a rien d’évident, sera abordée à présent.

5. Développement durable et aménagement transfrontalier

20Évaluer la durabilité d’un aménagement en contexte transfrontalier soulève de nouveaux paradoxes, dans la définition même des termes. Nous prendrons la définition de l’aménagement proposée au début de cet article, et la mettrons au regard de celle du développement durable.

21Par définition, le développement durable suppose une considération des effets des actions actuelles sur le long terme, une sobriété en énergie, et un degré d’intégration des trois piliers que sont l’écologique, le social et l’environnemental – pour reprendre de façon très ramassée et synthétique les propositions du rapport Bruntland de 1987. Par ailleurs, dans la mesure où le développement durable est un objectif partagé par tous les pays de l’Union européenne et où ce développement suppose d’articuler « penser global » et « agir local » [Pouzenc 2020], l’application du développement durable en contexte transfrontalier ne semblerait pas poser de souci particulier. Des auteurs ont ainsi pu présenter l’émergence de régions transfrontalières comme une étape favorable au développement durable [Blatter 2000, Wroblewski & Kasperek 2019].

22Or, la définition de l’aménagement proposée plus haut évoque « l’ensemble des méthodes et approches mises en œuvre par les secteurs public et privé ». Interroger la durabilité de ces méthodes et approches pose d’emblée une question d’échelles de compétences et de décisions. La question des frontières demeure essentiellement un élément de souveraineté nationale, leur aménagement requiert donc toujours la présence de l’État, en plus des échelons de décisions aux autres échelles. La gouvernance de l’aménagement aux frontières s’avère donc relativement compliquée et multiniveaux, car elle nécessite dialogues, développement d’une interconnaissance institutionnelle par les acteurs et imprégnation de leurs cultures de l’aménagement, négociations et expérimentations. Plusieurs auteurs ont caractérisé ce que serait une coopération transfrontalière durable, en termes de mise en place de réseaux d’acteurs pérennes et efficaces, avec des résultats nuancés entre ce qui relève de la qualité des relations interpersonnelles des acteurs, des cadres institutionnels et du contexte géographique et historique [Kurowska-Pysz & al. 2017, 2018]. Il en ressort une certaine fragilité quant à la pérennisation des processus d’aménagement et de leurs effets, car les modes de gouvernance commune doivent perdurer dans un équilibre institutionnel évolutif et potentiellement instable entre structures locales, régionales et nationales de part et d’autre.

23En outre, la dimension fiscale de la frontière peut avoir des effets contraires à ces démarches de durabilité. C’est le cas en matière d’urbanisme commercial : les régions frontalières sont des lieux de développement de commerces particuliers, depuis la localisation de commerces en produits spécialisés (tabac, essence, alcool, etc.) jusqu’à la localisation de grandes surfaces, au plus près de la frontière pour tirer profit d’une aire de chalandise élargie [Renard-Grandmontagne, Lebrun 2014, Renard-Grandmontagne, Boquet & Dorkel 2020]. La densité commerciale est alors souvent particulièrement élevée aux frontières, avec des consommateurs venant de loin et en masse, de façon antinomique à ce que l’on attendrait d’un développement durable. Ces démarches d’aménagement commercial émanent d’abord du secteur privé, et leur dimension durable est, au mieux, seconde par rapport aux motivations fiscales liées à la localisation. Les tentatives d’encadrement par la sphère publique restent timides.

24De façon plus large, les méthodes et approches liées à la durabilité ne sont pas les mêmes suivant les pays. À titre d’exemple, la pratique de la chasse n’est pas la même – le rôle et l’implication du chasseur varient donc pour entretenir la biodiversité. Dans la réserve transfrontalière du Parc naturel régional des Vosges du Nord-Pfälzerwald, la réintroduction du lynx a été l’occasion de manifestations d’incompréhensions et de valeurs culturelles différentes données aux catégories « sauvage » et « nature » - la pratique de la chasse en Allemagne étant plus régulée, encadrée et acceptée qu’en France [Christen & al. 2016]. Par ailleurs, les espèces protégées ne sont pas les mêmes suivant les pays.

25Les enjeux d’un aménagement durable sont donc singuliers dans les régions transfrontalières, non seulement car la discontinuité qui caractérise ces régions les rend particulièrement non-durables, mais aussi car la gouvernance à mettre en place et les questions d’ordre sociologique qui en découlent se déploient dans un contexte de définitions et d’appréciations nationales différentes de la durabilité.

26Ce dernier point interroge enfin la dimension participative de l’aménagement en contexte transfrontalier.

6. Participation et aménagement transfrontalier

27Participation citoyenne, engagement citoyen, démocratie participative : ces expressions sont depuis longtemps utilisées dans le champ de l’aménagement et de l’urbanisme, pour qualifier le besoin d’associer les citoyens aux décisions qui les concernent [Healey 2008]. A l’échelle des pays de l’Union européenne, une comparaison systématique des systèmes d’aménagement a montré que les pratiques de participation citoyenne ont crû dans tous les pays de 2000 à 2016, avec toutefois des différences dans l’effectivité de la participation (projet ESPON COMPASS [cf. Nadin et al. 2021]). Les arguments en faveur de l’engagement citoyen sont de deux types : soit idéels, en termes de justice spatiale et de démocratisation des processus de gouvernance, soit pragmatiques, en termes d’acceptation des décisions quand elles sont prises de façon transparente et collective.

28Si le principe de la participation citoyenne est partagé entre pays de l’UE, il n’est pas requis dans les textes en cas d’aménagement transfrontalier, ni même de mise en place d’un équipement ayant une incidence environnementale potentielle de l’autre côté de la frontière. Les cas sont pourtant légion, un des plus emblématiques étant probablement l’installation des centrales nucléaires françaises de Gravelines, Chooz, Cattenom et Fessenheim à proximité des frontières. Le droit de chaque pays permet de façon inégale de recourir à une telle participation. A titre d’exemple, en droit allemand la participation du public est fortement encouragée en amont des opérations d’aménagement pour prévenir les conflits éventuels, et il est même possible d’associer le public situé de l’autre côté d’une frontière ; mais cette possibilité est laissée à la discrétion de l’opérateur d’aménagement [Guckelberger 2017].

29Le quartier d’Esch-Belval au Luxembourg est emblématique à cet égard. Il s’agit d’une ville nouvelle créée à quelques mètres de la frontière française, à l’emplacement d’une friche industrielle sidérurgique. La démarche de création de la ville nouvelle est unilatéralement luxembourgeoise : dans un contexte de croissance économique soutenue depuis le début des années 1990, l’objectif était de désengorger la capitale de Luxembourg-Ville au profit du sud du pays en reconversion, de créer une université et de développer un nouveau quartier des affaires. Un concours d’urbanisme a été lancé en 2001, et le quartier se développe depuis lors, avec l’objectif d’atteindre à terme le nombre de 7000 habitants et 25000 salariés, chercheurs et étudiants (selon les informations de l’Agora, société luxembourgeoise en charge de l’aménagement du site). De fait, une part importante des employés actuels et escomptés sont d’origine française. Or, le projet a été mené non seulement sans participation transfrontalière, mais encore sans implication des pouvoirs publics français. Ce n’est que dans un second temps, en 2011, que la France a réagi en instituant l’Opération d’Intérêt National (OIN) Alzette-Belval, signe de l’aspect stratégique du lieu (les OIN sont ordinairement créées en France à proximité des métropoles françaises, et c’est le seul exemple d’OIN où l’attractivité vient du pays voisin).

30Et en 2013, le Groupement européen de coopération territoriale (GECT) Alzette-Belval a été mis en place, organe transfrontalier disposant d’une personnalité juridique propre et nourrissant différents projets partagés (dont une Internationale Bauausstellung transfrontalière). Dans la mesure où le contexte territorial est celui d’une périphérie française « banlieue dortoir » du Luxembourg, il sera très intéressant de voir à l’avenir comment des projets partagés pourront émerger, nourris d’une participation d’un public transfrontalier.

Conclusion

32Les paradoxes de l’aménagement aux frontières, relevés à travers les définitions et exemples apportés dans l’article, sont de plusieurs ordres. En premier lieu, il existe un paradoxe institutionnel, en termes de déploiement d’une pratique transfrontalière qui sort des cadres et ordres établis ; en deuxième lieu, il y a un paradoxe culturel, en termes d’élaboration conjointe en dépit de valeurs et symboles différents de chaque côté de la frontière ; en troisième lieu, le paradoxe sociétal, en termes de niveau d’appartenance encore embryonnaire des sociétés à un référentiel transfrontalier, est réel. Même dans le cadre de l’Union européenne, où des principes similaires sont partagés entre les pays, comme le développement durable ou la participation, la mise en pratique coordonnée de l’aménagement aux frontières révèle des divergences d’interprétation qui rendent difficile la prise de décision.

33De tels aménagements n’en sont pas moins parfois nécessaires sinon indispensables, comme l’ont montré les exemples d’équipements de transports ou de santé évoqués plus haut. Un certain pragmatisme semble alors prévaloir : les régions frontalières ne présentent pas toutes les mêmes besoins en termes d’aménagement. Les populations en présence peuvent-elles se retrouver dans un projet de vie, et expriment-elles une demande ouverte sinon latente ? Poser la question de l’aménagement de part et d’autre des frontières nationales dans l’Union européenne, ne soulève pas que des questionnements techniques et juridiques – ces derniers ne constitueraient par ailleurs pas des problèmes insurmontables, dans la mesure où le droit et les sciences de l’ingénieur présentent une certaine plasticité et une malléabilité [Arbaret-Schulz 2010]. Cela soulève surtout la question politique et sociétale centrale de l’identité des sociétés vivant à la frontière, et de leur sentiment vis-à-vis d’une communauté de destin.