Introduction

1L’année de l’agriculture familiale en 2014 a été l’occasion de dialogues et d’échanges autour de la question du développement agricole et du maintien de l’emploi en zone rurale. Pas moins de 600 activités de promotion et de sensibilisation ont été appuyées ou recensées par l’UNESCO et la FAO entre octobre 2013 et novembre 2014. Elles ont réuni des spécialistes, des chercheurs en sciences sociales et sciences techniques, mais aussi des acteurs publics du développement, des acteurs du monde agricole et leurs représentations nationales ou internationales. Tous concernés par le développement des agricultures familiales du monde et conscients de leurs enjeux et leurs défis. Notre contribution s’inscrit dans ces réflexions et s’intéresse à la reconnaissance progressive des agricultures familiales brésiliennes par les pouvoirs publics de 1990 à nos jours.

2Le Brésil, pays continental de 8 514 876 km² et de plus de 200 millions habitants est le troisième exportateur agricole mondial, derrière l’Europe et les États-Unis. Cette performance est le fait d’une agriculture mécanisée associée à de grands pôles agroindustriels et d’une autre agriculture comptant 5 millions de producteurs familiaux qui représentent plus de 80 % des exploitations agricoles et contribuent à hauteur de 38 % du produit brut agricole national [Galvão & al. 2009]. Ces statistiques officielles, relativement récentes, reposent sur l’inclusion des “agricultures familiales” comme nouvelle catégorie analytique dans le recensement agricole en 2006. Dès lors, des travaux soulignent le dynamisme des agricultures familiales, leur capacité à innover et à s’adapter pour répondre aux nouvelles demandes des marchés nationaux et internationaux. Mais cela n’a pas été toujours le cas : pendant longtemps, les agricultures familiales ont souvent été ignorées, marginalisées, jugées trop archaïques et sans avenir.

1. L’agriculture familiale au Brésil : une agriculture longtemps marginalisée

4L’agriculture familiale brésilienne est dès le début de la colonisation une agriculture marginalisée, ignorée, voire inexistante aux yeux des acteurs publics. Le terme “agriculture familiale” lui-même est absent des discours politiques de l’époque. Il apparaît dans les arènes politiques et académiques seulement autour des années 1990. Jusqu’alors les exploitations agricoles de petites tailles étaient repérées et qualifiées d’agriculture dépendante vis à vis des oligarchies agraires en place [Tonneau & al. 2010]. Elles sont désignées par différentes expressions : minifundio, métayers, ouvriers agricoles, petits producteurs, agriculteurs de subsistance, paysans (en référence à la société paysanne de Mendras ou d’autres travaux d’inspiration marxiste). Dans le sud du Brésil, on parle aussi de “colonos”. Ce terme de la fin du XIXème siècle fait référence au nom que l’on attribuait au lopin de terre que l’immigrant européen recevait à son arrivée : la “colonia” [Cerdan & al. 2008, Vitrolles 2011].

6Plus tard, dans les années 1960 et 1980, le gouvernement met en œuvre des politiques de modernisation agricole et de crédit rural. Ces politiques privilégient surtout les secteurs les plus productifs et la production de matières premières (commodities) dans l’objectif de rééquilibrer la balance commerciale du pays. L’élite agraire et les grandes exploitations agricoles se modernisent et constituent la base de ce que l’on qualifiera plus tard d’agrobusiness. Ces politiques agricoles ne remettent pas en cause le modèle en place (élite agraire/ petites structures agraires dépendantes) et continuent d’ignorer les agricultures familiales [Silva et al. 1994]. Les discours dominants offrent une image simplificatrice de la réalité selon laquelle l’agriculture familiale est condamnée à disparaître, victime de son immobilisme, de son incapacité à innover et à s’adapter à de nouveaux contextes [Silva et al. 1994 , Caron & Sabourin 2001].

7Sans appui institutionnel et politique, les agricultures familiales se développent pourtant au côté des plus grands. Ph. Bonnal [2013] souligne que finalement cette marginalisation institutionnelle a sans doute opéré comme facteur d’autonomie des formes d’organisation de l’agriculture familiale. Progressivement, au côté des organisations communautaires traditionnelles, prennent place d’autres formes d’organisation paysanne : les syndicats, les coopératives et les associations de producteurs. Les premiers syndicats de travailleurs ruraux (STR) sont apparus à la fin des années 1950 dans différentes régions du Brésil (Nordeste, Sud). En lien étroit avec l’église, ou avec l’opposition communiste, ces mouvements de défense des agriculteurs familiaux et des petits propriétaires fermiers se mobilisent notamment sur la question foncière et la réforme agraire [Sabourin 2007]. Les systèmes alternatifs d’aide et de crédit contribuent à la transformation structurelle de cette population rurale. Des travaux académiques font état de cette réalité depuis les années 1960, mais ce n’est qu’à la fin des années 1980, que l’on commence à s’interroger sur les devenirs des agricultures familiales dans ce pays. C’est d’abord le fait de quelques États (Rio Grande do Sul, Santa Catarina et Minas Gerais) qui cherchent des solutions alternatives à l’intensification et la modernisation agricole via des programmes de coopération internationale. Nous y reviendrons plus loin. Notons que sans appui du gouvernement central, ces initiatives restent toutefois limitées.

2. Les premiers pas dans la reconnaissance des agricultures familiales par les pouvoirs publics : le PRONAF

9Un des éléments majeurs de ce programme PRONAF est d’avoir mis en lumière l’absence de définition des agricultures familiales. Les acteurs publics se trouvent face à un défi : comment appuyer un secteur mal identifié, caractérisé de manière qualitative et partielle ? En 1994, l’étude FAO/INCRA s’attache à définir le concept d’agriculture familiale et à poser les grandes lignes directrices d’une politique publique spécifique à ce secteur [FAO-INCRA 1994, FAO-INCRA 1996]. D’autres travaux conduits au cours de la même période contribuent à la construction de cette notion, parmi eux : la recherche comparative internationale coordonnée par H. Lamarche [1993] ; le livre de J.E. da Veiga [1991] sur le développement agricole dans une perspective historique ; la thèse de R. Abramovay [1990] qui, sur la base d’une analyse des connaissances et des théories sur la question agraire, propose de réviser les façons d’appréhender l’agriculture familiale ; le livre de S. Schneider sur la pluriactivité des agricultures familiales [2003].

11Aujourd’hui, le programme PRONAF est présent dans toutes les grandes régions et les États. Les ressources appliquées à ce programme ont augmenté sensiblement (figure 1). Lors de première campagne (1994/1995), 2009 contrats sont signés, ce qui représente une valeur totale appliquée de 3,5 millions de réais. La dernière campagne du programme PRONAF (2014/2015) porte sur 1 628 004 contrats et représente 20,7 milliards de reais. Il est devenu l’un des plus importants instruments de la politique agricole brésilienne.

12Cependant la logique de production dans laquelle opère l’agriculture familiale reste marquée par le processus de spécialisation productive fondée sur une utilisation intensive des intrants modernes et la production de quelques produits, en particulier le maïs et le soja. Plusieurs études montrent que le PRONAF a contribué à stimuler la consolidation du modèle de production traditionnel, ce qui augmente la dépendance des intrants externes et limite le développement durable des activités agricoles. Toutefois, à partir de ce programme fondateur, le gouvernement brésilien multiplie les actions en faveur des agricultures familiales en incluant également la territorialisation des politiques publiques et l’extension des politiques sociales.

3. Une reconnaissance consolidée en 2003 par la création d’un ministère pour les agricultures familiales

13Avec le succès du programme PRONAF, les organisations sociales et politiques des agricultures familiales gagnent en visibilité et dialoguent de plus en plus avec les pouvoirs publics. Ceci se traduit, avec le Gouvernement du président Lula da Silva (2003-2011), par une deuxième initiative : la création d’un ministère pour le développement des agricultures familiales. Ainsi, le monde agricole et alimentaire brésilien se retrouve partagé entre deux institutions distinctes. C’est le Ministère du Développement Agraire (MDA) qui a la responsabilité de l’exécution du PRONAF et donc des agricultures familiales. L’agriculture commerciale, ou l’agro-industrie, pour sa part, est placée sous la responsabilité du Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement (MAPA). Avec la priorité donnée à la sécurité alimentaire, le ministère du Développement social (MDS) participe également à des programmes ayant une incidence sur les agricultures familiales.

14Toutefois, ce modèle institutionnel montre des limites : la première est liée à l’inégale répartition du budget entre les ministères. En 2010, le budget du MDA représente encore seulement 25 % du budget du MAPA. En revanche, la croissance du budget du MDA entre 2004 et 2010 (de l’ordre de 680 %) confirme le développement de nouvelles politiques en faveur des agricultures familiales. Une seconde limite est la question de l’articulation et la cohérence des programmes publics des deux ministères. Les questions et les programmes de valorisation/certification des produits par les indications géographiques ou l’agriculture biologique relèvent de la compétence du MAPA. Cette attribution est en décalage avec la vision communément partagée en Europe où l’on a tendance à associer les agricultures familiales aux signes de qualité et de l’origine [Sylvander & al 2005]. Le mouvement international Slow Food pour la biodiversité, qui partage de nombreuses valeurs associées aux Indications géographiques a signé un accord avec le MDA en 2004. De même l’agro-écologie, qui peut être comprise comme une radicalisation de l’agriculture biologique, est également soutenue par de nombreuses organisations syndicales des Agricultures Familiales et le MDA.

15La reconnaissance des agricultures familiales au Brésil est le fruit d’une volonté publique nouvelle liée au processus de démocratisation et à l’ouverture du pays, d’une importante contribution des chercheurs et universitaires qui ont permis de mieux connaître ce secteur et des organisations paysannes qui ont joué un rôle majeur dans la mobilisation des populations rurales. Cette reconnaissance est également le fruit d’une nouvelle forme de conduite des actions fondées sur un modèle d’expérimentation-évaluation de programmes réalisés à l’échelle d’une ou plusieurs régions pilotes.

4. L’intégration des agricultures familiales au marché : une autre perspective

16Le thème de l’intégration des agricultures familiales aux marchés ou de la reconnaissance de son rôle important sur les marchés suit les mêmes évolutions et tendances. Cette question est d’abord ignorée des décideurs et faiblement étudiée dans la sphère académique. Les travaux et les discours dominants reflètent une évidente carence d’informations sur les conditions d’accès aux marchés de la petite production agricole et sur sa compétitivité en termes d’avantages relatifs face aux autres formes de production (agriculture entrepreneuriale ou grande propriété extensive). Sans pouvoir toutefois quantifier l’importance de l’agriculture familiale à l’échelle régionale ou nationale, des premiers travaux mettent en avant les spécificités de l’agriculture familiale en décrivant la mise en œuvre de stratégies ou de mesures anti-risques dans les choix de marchés, la recherche d’alternatives de valorisation des productions agricoles, la maîtrise de la qualité des produits locaux [Garcia Junior 1983, Sidersky 1989, Caron & Sabourin 2001, Le Sourne 2001].

17Toutefois dans les années 1990, les agricultures familiales brésiliennes subissent, au même titre que les autres, les effets de la libéralisation des échanges et l’ouverture des marchés. L’installation des firmes multinationales modifie fortement les conditions d’accès aux marchés des petits producteurs. Le secteur laitier en est une bonne illustration. L’arrivée de grandes multinationales (Parmalat), l’accroissement de la concurrence entre industries laitières, le développement de nouveaux produits sur les marchés urbains (lait UHT) et l’émergence de nouvelles zones de production (région des Cerrados dans le Centre Ouest brésilien) ont pour effet une sélection progressive des producteurs de lait par les industriels sur la base du volume, de la qualité du lait fourni. Les producteurs familiaux, mis à l’écart par les industries, se tournent vers des canaux de distribution et des espaces plus informels. Ils s’appuient sur la vente directe de lait cru en ville et aux fromageries artisanales, ou sur la production fermière de produits traditionnels (yaourt, fromages fermiers, confiture de lait). Ce phénomène induit une augmentation significative de la production de lait sans inspection sanitaire qui représentait en 1997, 48 % de la production laitière brésilienne [Gomez 1999, Wilkinson & Mior 1999 Cerdan 1999]. Face à ces problèmes, les États et les municipes adoptent des postures différentes : la première est de continuer à ne rien faire. La seconde est de mettre en œuvre de nouveaux programmes facilitant la mise en marché des produits de l’agriculture familiale. Des premières réponses viennent des États, en particulier le Rio Grande do Sul, le Santa Catarina et le Minas Gerais. Afin de repenser leurs actions pour les agricultures familiales, ces États renforcent les compétences de leurs cadres techniques. Ils investissent dans des programmes d’échanges et de coopération scientifique et technique avec l’Europe. Influencés par ces échanges, les cadres techniques s’inscrivent progressivement dans la recherche d’une nouvelle ruralité où les stratégies de production agricole de matières premières brutes (commodities) cèdent la place aux produits de l’artisanat alimentaire [Allaire & Boyer 1995].

18La reconnaissance de l’agriculture familiale et de sa présence sur les marchés repose dès lors sur une double acception : il est nécessaire de reconnaître que des agricultures familiales jouent un rôle important sur les marchés (surtout sur les marchés domestiques), mais il s’agit aussi de reconnaître l’importance des produits artisanaux et traditionnels, leurs dynamiques sur les marchés urbains en pleine évolution. On admet progressivement que les productions traditionnelles présentent une opportunité pour le développement des agricultures familiales et des territoires.

19L’analyse de quelques expériences lancées à la fin des années 1990, met en évidence le rôle significatif de la recherche et des mouvements sociaux dans la compréhension des dynamiques commerciales des agricultures familiales et les évolutions de la consommation, ainsi que dans l’expérimentation de nouvelles formes d’insertion des agriculteurs familiaux aux marchés (circuits courts, nouvelle contractualisation, labellisation et certification). En 1999, le Conseil National de Recherches du Brésil (CNPq) lance un appel à projet national dédié à l’agriculture familiale avec un accent particulier sur les petites agro-industries. Ce programme a largement aidé les acteurs publics à se saisir de ces questions [Wilkinson & Albuquerque 2002]. Ainsi, les pouvoirs publics découvrent peu à peu le rôle des productions artisanales et des productions traditionnelles, prennent conscience des tensions entre productions traditionnelles et les législations sanitaires, revisitent de nouvelles modalités d’articulation des agricultures familiales aux marchés.

4.1. Reconnaître et promouvoir les produits traditionnels

20Les initiatives autour de la question de la promotion des produits traditionnels s’inscrivent dans les réflexions et les échanges des États du Rio Grande do Sul, du Santa Catarina et du Minas Gerais avec l’Europe. Elles reposent sur l’hypothèse que la dynamique d’insertion des agricultures familiales aux marchés repose sur l’accès à des marchés de niches ou la vente de produits spécifiques (haute valeur ajoutée, production artisanale). Cet axe est porté par des chercheurs anthropologues, sociologues et associe des nouveaux mouvements sociaux qui revendiquent le droit à une alimentation naturelle, diverse et culturellement marquée. Dans ce contexte, un intérêt est porté au mouvement Slow Food dont les initiatives visent la sauvegarde des produits, la défense des territoires et des produits d’origine ainsi que la protection de la biodiversité. Les acteurs publics expérimentent également de nouveaux dispositifs d’échanges protégeant les spécificités locales. Dans l’État du Santa Catarina, les principales initiatives viennent de l’entreprise publique de développement agricole et rural (EPAGRI), dont les principaux agents ont également participé à des programmes d’échanges et de coopération avec la France. Des modèles de production alternatifs au modèle agro-industriel sont testés par les techniciens, les producteurs et leurs organisations. Elles aboutissent à la consolidation d’agro-industries de petites échelles et autonomes, ou de groupements économiques d’exploitation en commun (condominio) qui associe une ou plusieurs familles [Schmidt & Turnes 2002]. La force de ces initiatives réside également dans les activités de transformation des aliments artisanaux typiques issus des savoirs traditionnels de immigrants européens arrivés à la fin du XIX^e siècle des trois États du Sud - Rio do Sul, Santa Catarina et Paraná. Elles se sont multipliées en s’appuyant sur un marché de proximité (villes intermédiaires) et de la bonne image des images des “produits coloniaux”. La reconnaissance de l’agriculture familiale et des produits spécifiques s’est même traduite par la décision d’établir un cadre législatif pour la production artisanale. La législation de l’État ratifiée en 2002 propose ainsi la reconnaissance des plusieurs labels et signes de qualité : l’AOP, l’IGP, le certificat de conformité produit, les produits biologiques et les produits de l’agriculture familiale. Ces désignations sont toutefois peu mobilisées et leur statut sera par la suite remis en cause la loi fédérale de 1996 sur les indications géographiques.

4.2. Régler les tensions entre produits traditionnels et lois sanitaires

4.3. Revisiter et expérimenter de nouveaux modes d’échanges et de commercialisation

4.4. Assurer la sécurité alimentaire : un nouveau rôle pour les agricultures familiales ?

24Les débuts de la présidence Lula en 2002 confirment la reconnaissance du rôle et de l’importance des agricultures familiales par les pouvoirs publics. Le président maintient le double cadre institutionnel MAPA/MDA et crée le ministère développement social et de la lutte contre la faim (MDS) pour mettre en œuvre une stratégie nationale de lutte contre l’insécurité alimentaire et nutritionnelle des brésiliens : le programme “Fome Zero”. Cette stratégie est le fruit d’un travail collectif conduit par des nombreux chercheurs et représentants de la société civile (mouvements sociaux, organisations populaires) avant l’élection présidentielle. Elle deviendra dans ce premier gouvernement, la priorité des politiques en faveur des agricultures familiales. De nouveaux programmes sont créés. C’est le cas du programme public d’achat d’aliments, qui a pour but de faciliter l’articulation entre la production de l’agriculture familiale et les marchés. D’autres sont profondément révisés de façon à mieux répondre à la nouvelle ambition nationale. C’est le cas du programme de restauration scolaire, le PNAE, programme en place depuis les années 1950 mais dont les règles se trouvent modifiées en 2009 par une loi qui impose qu’un minimum de 30 % du budget de l’alimentation scolaire, soit issu de l’agriculture familiale locale. Ces nouvelles mesures ont provoqué des changements profonds dans le mode de s’approvisionner et de s’alimenter dans les écoles. Les écoles et les communes ont été amenées à redécouvrir leurs campagnes et leur agriculture familiale (créer de nouvelles connexions) mais aussi s’adapter pour servir des produits frais ou transformés dans les cuisines. En 2014, 42 millions d’enfants sont bénéficiaires pour une somme de 3,6 millions de Reais.

Conclusion

25La reconnaissance des agricultures familiales au Brésil est le résultat d’un long processus qui associe plusieurs instances publiques et civiles. Elle est le fruit d’une volonté publique nouvelle liée au processus de démocratisation et l’ouverture du pays dans les années 1990. Les chercheurs, les ONG et les organisations des producteurs ont largement contribué à faire reconnaître ce secteur. Toutefois, le développement des politiques en faveur des agricultures familiales et la prise en compte de la question de leur insertion dans les marchés de plus en plus compétitifs ont dû faire face au contexte institutionnel marqué par une distanciation entre États fédérés et structure fédérale. Alors que la reconnaissance des agricultures familiales par le gouvernement central a émergé dans le milieu et la fin des années 1990, la coopération internationale pour la promotion des agricultures familiales et des produits artisanaux était déjà en marche dans différentes régions du Brésil depuis les années 1980. Certains États ont pris l’initiative de protéger et promouvoir les produits de l’agriculture familiale très tôt. Malgré les succès récents de certains programmes comme le programme “Fome Zero” ou les évènements de promotion comme les salons de l’agriculture familiale, des hésitations persistent sur le devenir des agricultures familiales et les modèles de production que l’on souhaite développer. Ces hésitations portent sur les choix de politiques spécifiques pour les agricultures familiales qui stimuleraient la production de produits de qualité spécifiques valorisant les dimensions cultuelles des produits alimentaires, ou qui misent sur la possibilité de créer des niches dans le secteur des produits de base à travers la promotion des qualités intangibles (biologiques, commerce équitable, développement durable et origine) ou encore misent sur la production de produits de base mais dont les accords passées entre l’acteur public et les producteurs puissent garantir le maintien des agricultures familiales. L’évolution de la première décennie du millénaire illustre un profond changement qui se caractérise avant tout par la relance de la production des produits de base et des denrées alimentaires traditionnelles. L’enjeu aujourd’hui n’est plus de reconnaître le dynamisme des agricultures familiales et leur capacité à innover et à évoluer, mais de mettre en cohérence des programmes et politiques publiques prometteuses, qu’elles soient portées par l’instance fédérale ou par les États fédérés.