• 1 Jean-Bernard Auby, « Réflexions sur les caractères de la règle d’urbanisme », RD imm. 1995, p. 39.

1Le sursis à statuer de l’autorité administrative est une illustration topique de la singularité de l’application de la règle d’urbanisme dans le temps. Comme le souligne Jean-Bernard Auby, l’application de la règle dans le temps est un « terrain sur lequel le droit de l’urbanisme comporte divers aspects et solutions originaux1 ».

• 2 https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/sursis/75879#175640 (consulté le 6 septembre 2022).
• 3 Voir l’article R. 771-2 du Code de justice administrative.

2Le sursis se rapporte à « la remise de quelque chose à une date ultérieure » et le sursis à statuer à « la décision du juge suspendant le cours de l’instance en raison d’un événement nouveau et qui diffère le moment où sera rendue sa décision de justice2 ». Plusieurs enseignements ressortent de ces définitions. D’une part, l’étymologie du terme révèle que le sursis à statuer repousse le moment du choix, lequel ne s’opérera qu’à compter de la réalisation d’un événement ou qu’à l’expiration d’un certain délai. D’autre part, le sursis à statuer semble revêtir un sens immédiat qui le cantonne à la décision du juge. Ainsi, l’article L. 113-1 du Code de justice administrative prévoit que la juridiction saisie doit surseoir à statuer en cas de saisine pour avis du Conseil d’État lorsqu’une question de droit nouvelle présente « une difficulté sérieuse ou se posant dans de nombreux litiges ». De même, la juridiction administrative doit surseoir à statuer lorsque l’un des moyens soulevés implique que soit prise une décision juridique ne relevant pas de la compétence de la juridiction administrative, mais de la compétence des juridictions judiciaires3 ou de la Cour de justice de l’Union européenne.

• 4 Voir Pierre Barboteau, « Permis de construire – Sursis à statuer », JurisClasseur Administratif, 20 (...)
• 5 JO 27 juillet 1935.
• 6 CE, 28 janv. 2021, n^o 433619, EURL Denali Consulting et autres.

3Toutefois, la faculté de surseoir à statuer n’est pas l’apanage du juge, car l’autorité administrative compétente en matière de délivrance des autorisations d’urbanisme – à savoir le maire au nom de la commune, le maire au nom de l’État ou le préfet – dispose également du pouvoir de surseoir à statuer. Le sursis à statuer renvoie donc, en matière d’urbanisme, à la prise d’une décision administrative susceptible d’être contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir4. Le sursis à statuer de l’autorité administrative a été institué par deux décrets-lois du 25 juillet 1935 relatifs à la création de projets régionaux d’urbanisme afin de sauvegarder les conditions d’exécution desdits projets5. Le champ d’application du mécanisme du sursis à statuer a par la suite été étendu par la loi d’urbanisme n^o 324 du 15 juin 1943 et la loi n^o 76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme et insérant dans le Code de l’urbanisme les articles L. 111-7 à 111-11. Les anciens articles L. 111-7 à 111-11, modifiés successivement par la loi n^o 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain et la loi n^o 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux et aux parcs naturels régionaux, qui régissaient le sursis à statuer, ont été codifiés par l’ordonnance n^o 2015-1174 du 23 septembre 2015 dans un article unique, l’article L. 424-1 du Code de l’urbanisme. Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser récemment que l’article L. 111-7 n’autorise à surseoir à statuer sur une demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations que lors de l’élaboration d’un plan local d’urbanisme (PLU), ajoutant par ailleurs que si le renvoi à l’article L. 123-6 du Code de l’urbanisme opéré par le II de l’article L. 123-13 du même code a pour effet d’étendre cette faculté à la procédure de révision du PLU, le mécanisme du sursis à statuer ne s’applique pas lors d’une modification du PLU, procédure régie de façon distincte par l’article L. 123-13-1 de ce code6. Les effets du sursis sont limités à une durée de deux ans. À l’expiration de ce délai de validité, une décision doit, sur confirmation par l’intéressé de sa demande, être prise par l’autorité compétente, dans le délai de deux mois suivant cette confirmation. Le mécanisme du sursis statuer est donc un mécanisme ancien, mais qui a, ces dernières années, évolué avec la loi n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi Élan, la loi n^o 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté et la loi n^o 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience.

• 7 C. urb., art. L. 311-2.
• 8 C. env., art. L. 331-6.

4En application de l’article L. 424-1, il peut être sursis à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans plusieurs hypothèses : l’autorité compétente dispose, tout d’abord, de la possibilité de surseoir à statuer, dès la date d’ouverture de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique d’une opération pour des demandes d’autorisation concernant des travaux ou constructions à réaliser sur des terrains devant être compris dans cette opération. L’autorité compétente dispose ensuite de la faculté de surseoir à statuer lorsque les travaux, constructions ou installations envisagés sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution de travaux publics dès lors que la mise à l’étude d’un projet de travaux publics a été prise en considération par l’autorité compétente et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités. Il en est de même lorsque les travaux, constructions ou installations envisagés sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse une opération d’aménagement dès lors que le projet d’aménagement a été pris en considération par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités, étant néanmoins précisé que pour les zones d’aménagement concerté il peut être sursis à statuer à compter de la publication de l’acte créant la zone d’aménagement concerté7. L’autorité compétente peut, en outre, à compter de la décision prenant en considération la création d’un parc national, surseoir à statuer sur les demandes de travaux, constructions et installations projetés dans les espaces ayant vocation à figurer dans le cœur de ce parc national et qui auraient pour effet de modifier l’état des lieux ou l’aspect des espaces8. Des cas de figure supplémentaires permettant d’opposer un sursis ont été récemment introduits par la loi n^o 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique prévoyant qu’il peut désormais être sursis à statuer sur toute demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 121-22-3 et 121-22-7 nouvellement créés et relatifs aux zones exposées au recul du trait de côte. Par ailleurs, l’article L. 153-11 du Code de l’urbanisme, relatif au PLU, dans sa version en vigueur depuis la loi n^o 2017-86 du 27 janvier 2017 dite loi Égalite et citoyenneté, dispose en son dernier alinéa que « l’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ».

• 9 Saozic Marie, « Le principe de mutabilité et le droit de l’urbanisme », Construction-Urbanisme, n^o  (...)
• 10 CJCE, 18 déc. 1997, aff. C-129/96, Inter-Environnement Wallonie.

6Le mécanisme du sursis à statuer est un mécanisme « favorisant la mutabilité » de la règle d’urbanisme9. Il se heurte à la règle selon laquelle la légalité d’un acte administratif s’apprécie à la date de son édiction et a, au surplus, pour conséquence de faire produire des effets au PLU, avant même son entrée en vigueur, lorsque l’état d’avancement de l’élaboration du projet de PLU est suffisant pour permettre de déterminer avec certitude que le projet envisagé est de nature à compromettre, à rendre impossible l’exécution du futur PLU. On peut noter, à titre de comparaison, que des problématiques similaires sont nées de l’arrêt Inter-Environnement Wallonie rendu par la Cour de justice des communautés européennes le 18 décembre 199710, aux termes duquel la cour a jugé que si les États membres ne sont pas tenus d’adopter les mesures de transposition d’une directive avant l’expiration du délai de transposition, « il résulte de l’application combinée des articles 5, deuxième alinéa, et 189, troisième alinéa, du traité et de la directive elle-même que, pendant ce délai, ils doivent s’abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par cette directive ».

• 11 Voir Jean-François Inserguet, La spécificité du régime juridique des actes administratifs en droit (...)

10L’autorité administrative compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme peut, sur le fondement de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme, opposer à une demande d’autorisation un sursis à statuer, lorsque la demande est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU. Le mécanisme consiste donc pour l’autorité administrative à différer sa réponse à la demande sollicitée en se prévalant des incidences du projet sur le PLU prescrit et dont l’élaboration n’est pas achevée. Il s’agit de prendre en compte le risque, inhérent à la longueur de la procédure d’élaboration du PLU, de surcoûts ou d’obstacles que pourraient constituer certains projets pour l’exécution de ce plan et de préserver les choix futurs définis dans ce document. Le sursis à statuer est présenté comme une mesure de sauvegarde11, la finalité de la mesure étant de garantir les règles futures contre les atteintes qui pourraient leur être portées, c’est-à-dire de sauvegarder des règles qui n’existent pas encore.

• 12 CE, 25 avr. 2003, n^o 208398, SNC Diamant et C^ie.
• 13 CE, ass., 20 déc. 1995, n^o 159904, Collectif national Kiné-France : Rec. CE 1995, p. 442.
• 14 CE, 14 févr. 2001, n^o 226850, M. et M^me Buissière, inédit.

11Lorsqu’elle sursoit à statuer, l’administration prend en compte le droit à venir. Partant, la légalité de la décision opposant un sursis à statuer s’apprécie non pas au regard des dispositions en vigueur à la date de son édiction, mais des conséquences anticipées du futur PLU envisagé12. Le sursis à statuer de l’autorité administrative constitue donc une dérogation au principe, consacré aux termes d’une jurisprudence établie, selon lequel la légalité d’un acte s’apprécie à la date de son édiction13, compte tenu des règles de droit en vigueur au moment où l’acte a été pris et qui, en matière d’urbanisme, impose que les dispositions législatives et réglementaires à prendre en considération soient celles applicables à la date de la délivrance du permis14.

• 15 Sophie Roussel, concl. sous CE, sect., 19 nov. 2021, Association Elena, https://www.conseil-etat.fr (...)
• 16 CE, sect., 6 févr. 2004, n^o 240560, Hallal : Rec. CE 2004, p. 48. et CE, sect., 3 déc. 2003, n^o 240 (...)
• 17 CE, ass., 11 mai 2004, n^o 255886, Association AC ! et autres : Rec. CE 2004, p. 197.
• 18 CE, ass., 19 juil. 2019, n^o 424216 et 424217, Association des Américains accidentels : Rec. CE 2019 (...)
• 19 CE, 28 févr. 2020, n^o 433886, M. Stassen : Rec. CE 2020, p. 63.
• 20 CE, 2 juil. 2021, n^o 437141, Association des avocats ELENA France.

12La règle « cardinale », pour reprendre les termes de Sophie Roussel dans ses conclusions sous la décision Elena15, selon laquelle la légalité d’un acte administratif s’apprécie à la date à laquelle celui-ci a été pris doit toutefois être lue aujourd’hui à l’aune de l’évolution du contentieux administratif, et plus particulièrement à l’aune de l’évolution du recours pour excès de pouvoir. Les principes, mis en balance, de la sécurité juridique, d’une part, et du droit au juge, d’autre part, conduisent dans la période contemporaine à faire sensiblement évoluer l’office du juge de l’excès de pouvoir. La faculté du juge de l’excès de pouvoir de procéder à une substitution de motifs ou de base légale afin d’éviter une annulation contentieuse inutile16, ou celle d’opérer une modulation dans le temps de l’effet des annulations qu’il prononce trouve leur raison d’être dans l’exigence de sécurité juridique17. Le droit au juge et le principe de la légalité conduisent, pour leur part, le juge à s’interroger sur l’effet utile de ses décisions. L’équilibre entre les exigences de légalité et de sécurité lorsqu’est en cause l’écoulement du temps est, ces dernières années, repensé et la jurisprudence récente du Conseil d’État, sans remettre en cause la règle selon laquelle le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date à laquelle celui-ci a été pris, a considérablement étoffé les outils à la disposition du juge de l’excès de pouvoir afin que, dans certaines hypothèses, ne soit pas seulement discutée la légalité de l’acte ab initio. Ainsi, dans la décision Association des Américains accidentels18, l’assemblée du contentieux, s’agissant de l’appréciation de la légalité du refus d’abroger un acte réglementaire, a fait le choix d’exercer son contrôle de légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. Le Conseil d’État a, en effet, jugé que l’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte. Le Conseil d’État précise ensuite qu’il lui appartient d’annuler ce refus d’abroger dans l’hypothèse dans laquelle l’acte réglementaire serait devenu illégal, à la date à laquelle il statue. Il en résulte que, lorsque le juge de l’excès de pouvoir est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée est appréciée au regard des règles applicables à la date de la décision du juge. Dans la même lignée, le Conseil d’État, saisi d’un recours tendant à l’annulation d’une mesure de suspension provisoire, a, dans sa décision M. Stassen du 28 février 202019, une nouvelle fois mobilisé l’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir afin de juger que la légalité de la décision litigieuse doit être appréciée par le juge de l’excès de pouvoir à la date de son édiction, mais que, saisi de conclusions tendant à l’abrogation de cette décision, il appartient au juge d’en apprécier la légalité à la date où il statue et d’en prononcer l’abrogation s’il juge qu’elle est devenue illégale. Enfin, la décision Association des avocats ELENA France du 2 juillet 2021 fournit une illustration supplémentaire puisque le Conseil d’État reconnaît au juge de l’excès de pouvoir la faculté d’abroger un acte réglementaire, quand bien même celui-ci était légal au jour de son édiction, lorsqu’il apparaît qu’il est devenu illégal du fait d’un changement de circonstances de droit ou de fait intervenu pendant l’instance20. Le Conseil d’État délivre un mode d’emploi de ce nouvel outil. Dans un premier temps, le Conseil d’État réaffirme la règle classique selon laquelle le juge de l’excès de pouvoir, saisi de conclusions tendant à l’annulation d’un acte réglementaire, en apprécie la légalité à la date de son édiction et en prononce l’annulation s’il le juge illégal. Le Conseil d’État ajoute que, lorsque le juge est saisi de conclusions à fin d’annulation recevables, il peut également être saisi, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu’il prononce l’abrogation de l’acte s’il est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, étant précisé que le juge statue alors prioritairement sur les conclusions à fin d’annulation. Enfin, est envisagée l’hypothèse où le juge ne ferait pas droit aux conclusions à fin d’annulation et où l’acte n’aurait pas été abrogé par l’autorité compétente depuis l’introduction de la requête. Dans ce cas de figure, et dès lors que l’acte continue de produire des effets, l’effet utile de l’intervention du juge pour le rétablissement de la légalité commande qu’il se prononce sur les conclusions subsidiaires tendant à l’abrogation de l’acte réglementaire et statue au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. La section du contentieux procède ainsi à un enrichissement de l’office du juge de l’excès de pouvoir, qui se voit désormais doté de la faculté d’apprécier de la légalité de l’acte réglementaire au regard des règles applicables à la date à laquelle il statue et d’en prononcer l’abrogation s’il est devenu illégal.

• 21 Élise Carpentier, « Certificat d’urbanisme : les ambivalences de la jurisprudence », AJDA 2018, p.  (...)

13En matière d’urbanisme, la jurisprudence récente est venue apporter des précisions concernant la problématique de la confrontation de deux mécanismes fondamentaux en matière d’effets dans le temps des normes, mais qui relèvent de logiques distinctes que sont le certificat d’urbanisme et le sursis à statuer. Tandis que le sursis à statuer a pour objet d’anticiper les effets de la règle future, le certificat d’urbanisme a, quant à lui, pour objet « de prolonger l’application du droit ancien, autrement dit de retarder l’application du droit nouveau21 ». En effet, l’article L. 410-1 du Code de l’urbanisme dispose que « lorsqu’une demande d’autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d’un certificat d’urbanisme, les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété telles qu’ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l’exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ».

• 22 CE, 11 oct. 2017, n^o 401878, M. et M^me Rousseau : Rec. CE 2017, p. 851.
• 23 CE, 18 déc. 2017, n^o 380438, Danglot c/ Commune de Lambres-lez-Douai : Rec. CE 2017, p. 851.

14Le Conseil d’État, dans l’arrêt Rousseau du 11 octobre 2017, a jugé que tout certificat d’urbanisme délivré a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d’autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de sa délivrance examinée au regard des règles d’urbanisme applicables à cette date22. Toutefois, il ajoute que, lorsqu’un sursis est opposé à la demande de permis de construire présentée par le bénéficiaire d’un certificat d’urbanisme au motif que cette demande serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du PLU dont l’élaboration est en cours, « l’autorité compétente pour statuer sur la demande est fondée à faire application du nouveau plan local d’urbanisme si, à l’expiration du délai de sursis à statuer, ce nouveau plan est entré en vigueur ». En outre, le Conseil d’État a précisé, dans l’arrêt Danglot du 18 décembre 201723, que « lorsque le plan local d’urbanisme en cours d’élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d’urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable ».

• 24 CE, 21 mai 1986, n^o 56063, Lefevre : le Conseil d’État juge que « si les intéressés peuvent invoque (...)
• 25 CE, 22 juil. 2020, n^o 427163, Commune de La Queue-Les-Yvelines. Pour une application de cette juris (...)
• 26 Xavier Couton, « Note sous CE 22 juillet 2020, Cne de La Queue-Les-Yvelines », Construction-Urbanis (...)
• 27 CE, 5 août 2020, n^o 436940, SCI du Domaine de la Tour.

16Le PLU prescrit produit donc indirectement des effets juridiques avant même d’être entré en vigueur. Toutefois, seule son entrée en vigueur lui permet de déployer tous ses effets. Cela n’est pas sans conséquence sur les moyens dont peut se prévaloir le pétitionnaire contestant la légalité du sursis à statuer qui lui est opposé. Jusqu’à récemment, celui-ci n’avait pas la possibilité de contester la légalité interne des dispositions du futur PLU sur le fondement duquel le sursis à statuer est prononcé au motif que ces dispositions ne sont pas encore entrées en vigueur24. La décision de sursis conduisait ainsi à des situations difficilement compréhensibles pour le justiciable. Le pétitionnaire ne pouvait que contester l’état d’avancement du PLU afin d’arguer que le contenu du PLU n’était pas suffisamment précis pour démontrer la contrariété du projet avec ces dispositions et, le cas échéant, soulever l’existence de vices entachant la procédure d’élaboration du plan. Le Conseil d’État a opéré en juillet 2020 un revirement de jurisprudence en considérant comme opérant un moyen fondé sur l’illégalité des prescriptions du futur document d’urbanisme fondant la décision de sursis à statuer25. Bienvenue, eu égard au caractère très contestable de la jurisprudence jusque-là établie, cette jurisprudence nouvelle n’en demeure pas moins source d’interrogations puisque « cela revient in fine à apprécier la légalité d’une décision qui n’existe pas encore26 ». Cette jurisprudence nouvelle, qui traduit le délicat équilibre à trouver afin de permettre au justiciable qui s’est vu opposer un sursis de ne pas être privé de son droit à un recours effectif, s’inscrit dans un contexte renouvelé depuis l’entrée en vigueur de la loi n^o 2017-86 du 27 janvier 2017. Cette loi est venue reculer le point de départ de la possibilité de surseoir à statuer, le sursis ne pouvant être opposé que postérieurement au débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable et non plus, comme c’était le cas sous l’empire de la législation antérieure, à compter de la publication de la délibération prescrivant l’élaboration du PLU, afin que le futur PLU soit suffisamment avancé pour que l’autorité compétente puisse apprécier le fait que le projet objet de la demande d’autorisation est effectivement de nature à compromettre sa mise en œuvre. Précisons que, postérieurement à ce revirement, le Conseil d’État a refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité relative au mécanisme de sursis à statuer prévu par le troisième alinéa de l’article L. 153-11 du Code de l’urbanisme et à sa compatibilité avec le droit au recours au motif que, le pétitionnaire à qui un sursis est opposé pouvant « contester, par la voie de l’exception d’illégalité, la légalité du futur plan local d’urbanisme à l’occasion du recours formé contre la décision de sursis », cette question ne revêtait pas un caractère sérieux27.

• 28 CE, ass., 25 juin 1948, n^o 94511, Société du journal l’Aurore : Rec. CE 1948, p. 289.
• 29 CE, 25 févr. 1949, n^o 71508, Roncin : Rec. CE 1949, p. 92.

17Le sursis à statuer déroge au principe selon lequel la légalité d’une décision administrative doit être appréciée à la date à laquelle celle-ci a été prise, lequel principe n’est que l’application de la règle de non-rétroactivité. Le juge administratif a eu l’occasion de consacrer au rang de principe général du droit la règle de non-rétroactivité des actes administratifs, ainsi qu’en témoigne le célèbre arrêt Société du journal l’Aurore en date du 25 juin 194828. Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs implique que de tels actes ne peuvent, sous peine de nullité, produire d’effet à une date antérieure à celle de sa publication s’il s’agit d’un acte réglementaire ou à celle de sa notification s’il s’agit d’un acte individuel29.

• 30 C. urb., art. L. 153-23.
• 31 Jean-Bernard Auby, Hugues Périnet-Marquet et Rozen Noguellou, Droit de l’urbanisme et de la constru (...)
• 32 CE, 11 févr. 2015, n^o 361433, SCI Naq Gamma : Rec. CE 2015, p. 918.

18Le PLU devient exécutoire dès lors qu’il a été publié et transmis à l’autorité administrative compétente de l’État, lorsqu’il porte sur un territoire couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé30. Néanmoins, « le PLU commence à développer des effets dès le démarrage officiel de son élaboration, dès sa prescription, ou tout du moins dès que sa prescription ayant été décidée, on commence à avoir une idée de ce que sera son contenu31 ». Le sursis ne présente d’intérêt que tant que le PLU n’est pas entré en vigueur et demeure dépourvu de caractère exécutoire, comme a pu l’illustrer l’arrêt SCI Naq Gamma du 11 février 201532. Dans cette affaire, le pétitionnaire d’un permis de construire s’était vu opposer un sursis à statuer et le PLU avait été approuvé avant l’expiration du délai de sursis. Le Conseil d’État a jugé qu’« eu égard à son objet, une décision de sursis à statuer prise sur le fondement de l’article L. 123-6 du Code de l’urbanisme cesse de produire ses effets, quelle que soit la durée du sursis qu’elle indique, à la date où le plan local d’urbanisme dont l’élaboration ou la révision l’avait justifiée est adopté ».

• 33 Conseil d’État, L’urbanisme, pour un droit plus efficace, Paris, La Documentation française, 1992, (...)
• 34 CE, 16 juil. 2010, n^o 338860, SARL Francimo : Rec. CE 2010, p. 1019.
• 35 Delphine Hédary, concl. sous CE, 16 juil. 2010, SARL Francimo, BJDU 2010, p. 379.

20Il convient de relever que le mécanisme du sursis à statuer ne repose pas sur une application anticipée du futur PLU, mais sur une anticipation des effets du futur plan. La loi du 13 décembre 2000, dite loi SRU, a en effet supprimé le mécanisme de l’application anticipée du plan d’occupation des sols fortement critiqué par le Conseil d’État33. Le PLU prescrit ne produit des effets juridiques qu’indirectement, par le prisme de la décision de sursis. Le sursis repose sur « l’anticipation de l’effet que les règles futures du plan local d’urbanisme auront sur l’autorisation demandée », pour reprendre la terminologie employée par le Conseil d’État dans l’arrêt SARL Francimo du 16 juillet 201034. Cette procédure permet à l’administration de ne pas appliquer la règle en vigueur au moment où elle est saisie pour pouvoir appliquer plus tard la règle future. La décision de sursis se fonde, certes, sur des règles qui ne sont pas encore entrées en vigueur, mais sa singularité réside dans le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision définitive, car l’autorité administrative diffère sa réponse à la demande sollicitée et, une fois le délai de validité expiré, statue sur la demande confirmative sur le fondement des règles existantes. Comme le souligne Delphine Hédary dans ses conclusions sous l’arrêt Francimo, le sursis à statuer a « un vrai effet, qui est de permettre à l’autorité compétente, à l’issue du délai, de statuer au vu du droit alors en vigueur35 ». Le sursis à statuer ne conduit donc pas l’administration à appliquer rétroactivement le PLU.

• 36 Voir sur ce point Seydou Traoré, « La consécration du principe de l’expiration anticipée du sursis (...)
• 37 Didier Faÿ, concl. sur TA Nice, 20 déc. 2012, SARL Luxury property services (LPS), JCP A 2013, n^o 3 (...)
• 38 Jean-François Inserguet, op. cit., p. 236.
• 39 Loi du 17 juillet 1900 portant modification de la loi du 25 octobre 1888 relative à la création d’u (...)
• 40 Pierre Delvolvé, Le silence en droit public, RDP 2012, p. 1175, rapport de synthèse.

23Le sursis à statuer consiste pour l’administration à refuser de se prononcer immédiatement par une décision positive ou négative sur une demande d’autorisation relative à l’occupation ou l’utilisation des sols et à différer sa réponse. Il s’agit donc d’un mécanisme d’attente qui ne préjuge pas de la décision future d’accorder ou non le permis sollicité. La décision de sursis à statuer de l’autorité administrative est regardée comme une réponse neutre36. Didier Faÿ relève qu’un sursis à statuer « n’a d’autre conséquence que de prolonger le délai d’instruction au-delà du délai réglementairement fixé par le Code de l’urbanisme pour une durée ne pouvant excéder deux années ». Ainsi, le sursis à statuer de l’autorité administrative « doit être regardé comme une simple mesure de procédure37 ». Nous ne souscrivons pas entièrement à cette analyse, car le sursis n’a pas pour seule conséquence de prolonger le délai d’instruction. Le sursis ne consiste pas simplement à retarder la réponse de l’administration. Il conduit l’administration à ne pas faire application des règles en vigueur, mais à anticiper les effets de la norme future, et donc à rendre, le cas échéant, une décision de refus d’autorisation alors que l’application des textes en vigueur au moment de la demande aurait pu la conduire à autoriser l’opération projetée par le pétitionnaire. Le mécanisme du sursis à statuer de l’administration refléterait la « neutralité du silence38 ». Toutefois, la décision de sursis ne constitue pas, selon nous, une décision neutre née du silence de l’administration. D’une part, le silence gardé par l’administration pendant un certain temps après une demande n’a rien de neutre. Il est un mode d’action puisque la valeur d’une décision implicite de rejet et même d’une décision implicite d’acceptation est conférée au silence gardé par l’administration39. Comme le souligne Pierre Delvolvé, « la logique contentieuse a laissé place à une logique d’action avec le développement des systèmes de décision implicite d’acceptation : il ne s’agit plus de permettre de contester une décision mais bien de faire bénéficier le demandeur de l’acte dont il a sollicité l’adoption40 ».

• 41 CE, 11 juil. 1939, Chardin, Rec. CE 1939, p. 476

24Rappelons que la loi n^o 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a consacré le principe selon lequel le silence de l’administration gardé pendant deux mois vaut désormais acceptation de la demande qui lui a été présentée. D’autre part, le sursis ne s’inscrit pas dans la même logique que la décision implicite née du silence gardé par l’administration. En effet, le législateur initialement, dans la loi du 17 juillet 1900, a donné au silence la valeur d’une décision administrative de rejet dans une visée contentieuse, celle de permettre à l’administré de contester devant le juge administratif le silence de l’administration. Or, en rendant une décision de sursis à statuer, l’autorité administrative compétente pour délivrer un permis de construire diffère la réponse à une demande formulée par un administré par une décision nécessairement expresse et susceptible d’être contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir41.

• 42 CE, 9 févr. 2001, n^o 198456, Gérard Frommweiler : Rec. CE 2001, p. 1229.
• 43 Jean-François Inserguet, op. cit., p. 235.

25Juridiquement, le sursis à statuer ne constitue ni une réponse positive ni une réponse négative à la demande de l’administré, mais une décision d’attente, une décision provisoire. Ce n’est qu’à l’expiration du délai de validité du sursis à statuer qu’une décision positive ou négative est prise par l’autorité compétente. Précisons d’ailleurs que l’administration n’a pas à statuer d’office42, car en dépit de l’existence d’une demande initiale, la décision définitive doit être initiée par le demandeur de l’autorisation qui doit alors adresser à l’administration une demande confirmative au plus tard deux mois après l’expiration du délai de validité du sursis à statuer. Le sursis consiste donc à ne pas fournir de réponse immédiate à la demande initiale – ce qui « déroge au principe bien établi selon lequel l’administration est tenue de répondre, de façon négative ou positive, à une demande qui lui a été présentée43 » – pour ensuite, à l’expiration du délai de validité du sursis, ne répondre expressément et de manière définitive à la demande que si elle a été confirmée.

• 44 CE, 26 janv. 2012, n^o 351536, Commune d’Allauch.
• 45 CE, 23 janv. 2004, n^o 257779, Commune de Meyreuil.
• 46 CE, 9 oct. 2002, n^o 244783, Commune d’Aix-en-Provence c/ S^té Le Parc de la Thumine : Rec. CE 2002, (...)
• 47 CE, 3 févr. 2011, n^o 342988, Société Orange France SA.

26Toutefois, empiriquement, le sursis à statuer de l’administration est pressenti comme une réponse négative en gestation. Le sursis n’est pas neutre, car le pétitionnaire, sur le fondement des règles applicables à la date de sa demande, aurait pu prétendre à son permis de construire. L’anticipation des effets du futur PLU par la décision de sursis produit donc des effets sur la situation du pétitionnaire : celui-ci peut ainsi subir un préjudice financier44. Le sursis est également susceptible d’entraîner la levée de la promesse de vente consentie au demandeur sous la condition suspensive d’obtenir un permis de construire45. Fort de ce constat, le Conseil d’État a dès lors jugé que la décision de sursis à statuer constitue une décision susceptible de faire l’objet d’une demande de suspension présentée sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative46. Le Conseil d’État a toutefois précisé qu’un sursis à statuer « ne crée une situation d’urgence que si le requérant justifie, en invoquant des circonstances particulières, que cette décision affecte gravement sa situation47 ». Cette jurisprudence démontre que le juge administratif reconnaît que le report résultant de la décision de sursis n’est pas neutre et peut affecter la situation concrète du pétitionnaire.

• 48 CE, 26 mars 1990, n^o 86482, Commune Mesnil-Saint-Père : Rec. CE 1990, p. 75.
• 49 CAA Douai, 14 févr. 2013, n^o 12DA00762, Commune Lachapelle-Saint-Pierre.

27Par ailleurs, le sursis à statuer consiste, certes, à accorder un délai supplémentaire à l’administration pour se prononcer, mais il n’a aucunement pour effet de maintenir le statu quo. Ainsi, la décision prononçant, après expiration du délai d’instruction du permis, le sursis à statuer sur une demande de permis de construire s’analyse en un retrait du permis tacitement accordé48. Cela justifie que le pétitionnaire bénéficie de la procédure contradictoire prévue par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 lorsque le sursis est prononcé. Toutefois, signe de la singularité du mécanisme du sursis à statuer, c’est au regard des règles régissant le sursis – qui autorisent le sursis lorsque le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU –, c’est-à-dire au regard du projet de futur plan dont l’état d’avancement est suffisamment avancé pour permettre d’anticiper les effets du futur document d’urbanisme, et non au regard des règles régissant le retrait des actes créateurs de droits, que s’apprécie la légalité du retrait49.

• 50 Jean-Paul Gilli, « Note sous CE, 26 juill. 1985, M. Joly et Min. de l’Urbanisme et du Logement, n^o  (...)
• 51 Conseil d’État, L’urbanisme, pour un droit plus efficace, op. cit., p. 103.

30Reprenant une proposition initiée par Jean-Paul Gilli50 – et que le Conseil d’État a fait sienne dans son rapport L’urbanisme, pour un droit plus efficace51 – la loi n^o 94-112 du 9 février 1994 prévoit donc que lorsqu’un refus de permis de construire a été annulé, les dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement audit refus ne peuvent être opposées à la demande confirmative du pétitionnaire. La circulaire n^o 94-38 du 22 avril 1994 relative aux modalités d’application des dispositions en matière d’urbanisme de la loi n^o 94-112 du 9 février 1994 a précisé que sont écartées au bénéfice des règles qui étaient applicables au moment de la décision annulée « les règles d’urbanisme intervenues postérieurement à la décision annulée qui pourraient conduire soit à un nouveau refus ou à une nouvelle opposition, soit à assortir l’autorisation de prescriptions plus rigoureuses alors que cela n’aurait pas été le cas lors du refus annulé ».

• 52 Fernand Bouyssou, « Commentaire de la loi n^o 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions (...)

31Il s’agit, selon l’expression de Fernand Bouyssou, de « cristalliser la règle de fond en vigueur à une certaine date et d’appliquer à la demande confirmative d’autorisation individuelle, faisant suite à l’annulation d’un précédent refus, la règle ancienne et non pas la règle apparue entre-temps52 ».

• 53 CAA Lyon, 27 déc. 2001, n^o 98LY01450, SCI La Cluiseraz c/ C^ne de La-Clusaz : La cour juge qu’« une (...)
• 54 Voir en ce sens TA Lyon, 26 mai 2009, n^o 0700323, Consorts Bernard, n^o 0700323.

32Or les juridictions du fond ont eu l’occasion de juger qu’une décision de sursis à statuer doit être regardée comme un refus au sens de l’article L. 600-2 du Code de l’urbanisme53. Les juges en ont déduit que l’autorité administrative ne peut, sans méconnaître ces dispositions, se fonder sur des dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date de la décision de sursis à statuer annulée pour rejeter la demande de permis de construire confirmée par le pétitionnaire suite à l’annulation du sursis. De même, les juges en ont déduit qu’au rang des « dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée », pour reprendre les termes de l’article L. 600-2, figure la délibération prescrivant l’élaboration d’un PLU en tant qu’elle permet à l’autorité compétente d’opposer aux demandes de nature à compromettre l’exécution du futur plan une décision de sursis à statuer54.

• 55 CE, 15 nov. 2010, n^o 42672, SARL Francimo.

33Le Conseil d’État est venu entériner cette solution dans l’arrêt SARL Francimo du 15 novembre 201055 en jugeant que « si l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme ne fait pas obstacle, par lui-même, à ce que la demande de permis de construire confirmée par le pétitionnaire dans les conditions qu’il prévoit fasse l’objet du sursis à statuer prévu par l’article L. 111-7 du même code, le prononcé de ce sursis ne peut être fondé, dans une telle hypothèse, sur la circonstance que la réalisation du projet de construction litigieux serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution d’un plan local d’urbanisme intervenu postérieurement à la date de la décision de refus annulée, dès lors que cette circonstance, qui repose sur l’anticipation de l’effet que les règles futures du plan local d’urbanisme auront sur l’autorisation demandée, ou celle-ci sur leur mise en œuvre, ne pourrait motiver un nouveau refus ou l’édiction de prescriptions spéciales portant sur le permis demandé sans méconnaître les dispositions de l’article L. 600-2 ».

• 56 CE, 9 mars 2016, n^o 383060, Commune de Beaulieu-sur-Mer.

34Dans cette affaire, le Conseil d’État a jugé illégal le sursis à statuer opposé à la demande confirmative déposée postérieurement à l’annulation du refus opposé à une première demande de permis de construire au motif que le sursis ne pouvait être fondé sur la considération tenant à ce que la réalisation du projet serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU prescrit. Il importe de relever qu’en l’espèce le sursis à statuer a été jugé illégal alors même que l’élaboration du PLU avait été prescrite par une délibération antérieure au refus initial annulé. Le Conseil d’État, dans l’arrêt Commune de Beaulieu-sur-Mer du 9 mars 201656, a confirmé cette jurisprudence en jugeant que, lorsqu’une décision de sursis à statuer à une demande de permis de construire est annulée, la demande de permis ne peut faire l’objet d’un nouveau sursis à statuer sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la décision de sursis annulée.

• 57 Luc Derepas, « Observations sous CAA de Lyon, 27 décembre 2001, SCI La Cluiseraz », RDI 2002, p. 55 (...)

35Cette jurisprudence peut apparaître contestable, car elle heurte la finalité du sursis à statuer qui est de permettre à la puissance publique de ne pas délivrer des autorisations d’urbanisme de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLU. Luc Derepas, maître de requêtes au Conseil d’État, relève à juste titre que « l’application de ces dispositions au cas où l’administration sursoit à statuer sur une demande puis voit ce sursis annulé par le juge, n’est pas évidente57 ». Le Conseil d’État et les juges du fond adoptent une interprétation très constructive au regard du texte de l’article L. 600-2 du Code de l’urbanisme.

• 58 Rapp. Sénat, n^o 827, 2016, p. 323-324.
• 59 Henri Jacquot, Soazic Marie et François Priet, Droit de l’urbanisme, Paris, Dalloz, 2019, n^o 55, p. (...)

38Cette nature complexe du sursis à statuer explique que la loi n^o 2017-86 du 27 janvier 2017 soit venue reculer le point de départ de la possibilité d’user de ce mécanisme, le sursis ne pouvant désormais être opposé, ainsi que cela a été précédemment précisé, que postérieurement au débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable. Cette réforme vise ainsi à cantonner la mise en œuvre de la faculté de surseoir à statuer à partir du moment où « le projet urbain commence véritablement à se dessiner » afin d’éviter « qu’une utilisation excessive du sursis à statuer ne conduise à un blocage complet des projets de constructions », pour reprendre les termes du rapport de M^mes Dominique Estrosi-Sassone et Françoise Gatel, fait au nom de la commission spéciale du Sénat58. Cette évolution du sursis à statuer doit être mise en perspective avec l’évolution plus générale du droit de l’urbanisme et du contentieux de l’urbanisme. Ces dernières années, la loi n^o 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, le décret n^o 2018-617 du 17 juillet 2018 et la loi n^o 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ont engendré une profonde mutation du droit de l’urbanisme et de son contentieux avec la finalité d’accroître la sécurité juridique en matière d’urbanisme, et de singulièrement renforcer la sécurisation des projets de construction. De nouveaux objectifs sont assignés au droit de l’urbanisme, dont celui de la recherche de la sécurité juridique59. L’article L. 600-5 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi ENL, puis modifiée postérieurement par la loi ÉLAN, permet au juge administratif de prononcer une annulation partielle d’une autorisation d’urbanisme lorsqu’il constate que seule une partie d’un projet de construction est illégale. Les dispositions de cet article sont aujourd’hui rédigées comme suit :