• 1 Pierre-Claver Kobo, « La Chambre administrative, juge de la fonction publique », La tribune de la c (...)
• 2 Le président de la chambre administrative, Pierre-Claver Kobo, note que le contentieux disciplinair (...)

1Le contentieux de la fonction publique est présenté comme ayant donné à la chambre administrative ses lettres de noblesse1. Il est clair que, quantitativement, le contentieux disciplinaire est l’un de ses aspects les plus féconds2. Qualitativement, ce postulat reste à vérifier. Cela paraît fondamental en ce que le pouvoir disciplinaire se situe à la frontière encore diffuse du discrétionnaire et de l’arbitraire. Cette situation peut avoir des conséquences importantes sur la vie professionnelle du fonctionnaire. Pour ce faire, il convient de jeter un regard réflexif sur les décisions du juge de l’administration pour en apprécier la cohérence d’ensemble.

• 3 René Dégni-Ségui, Droit administratif général, l’action administrative, Abidjan, NEI-CEDA, 2012, t. (...)

2Il importe, au préalable, de convoquer la notion commune et technique de jurisprudence. Celle-ci ne révèle pas, en effet, un sens univoque. De façon générale, la doctrine lui reconnaît deux sens bien distincts3. Lato sensu, la jurisprudence désigne l’ensemble des décisions des tribunaux. Elle renvoie ici à un assemblage, à une juxtaposition de décisions de justice rendues par les différentes juridictions. Mais, cette proposition ne permet pas d’appréhender suffisamment la notion. Effectivement, produite à l’occasion de l’office juridictionnel, la jurisprudence se distingue des décisions de justice elles-mêmes. Celles-ci sont prises par le juge dans chaque espèce contentieuse et concernent directement les parties au litige.

• 4 Louis Bach, cité par Jean-Luc Aubert, Introduction au droit et thème fondamentaux du droit civil, P (...)
• 5 René Dégni-Ségui, Introduction au droit, Abidjan, EDUCI, 2009, p. 106.
• 6 La question de savoir si la jurisprudence constitue une source du droit a pu diviser les auteurs. C (...)
• 7 Jean-Luc Aubert, Introduction au droit et thème fondamentaux du droit civil, op. cit., p. 157.

3Parler alors de jurisprudence, c’est envisager la notion stricto sensu. Dans cette perspective, elle se laisse appréhender « comme la façon dont telle ou telle difficulté juridique est habituellement tranchée par les juridictions4 ». Pour le professeur René Dégni-Ségui, en effet, la jurisprudence « désigne la solution généralement donnée par les (juridictions) à une question de droit5 ». On parlera alors d’une jurisprudence administrative, constitutionnelle, civile, commerciale, etc., nommant par là le sens donné par les juges à une règle de droit déterminée. Ainsi entendue, la jurisprudence révèle la règle de droit applicable à telle ou telle situation et la signification exacte de cette règle6. Mais lorsqu’elle est prise en ce sens technique, la jurisprudence ne peut être le fruit de n’importe quelle décision de justice, rendue dans n’importe quelle condition7.

• 8 Ibid.
• 9 Guy Canivet et Nicolas Molfessis, La politique jurisprudentielle, conférence à la Cour de cassation (...)

4À l’évidence, pour qu’il soit possible d’affirmer que telle question est réglée de telle manière par les juges, il faut, à tout le moins, que la solution invoquée bénéficie du support d’une décision dotée d’une particulière autorité. Il est possible alors d’ajouter, avec Jean-Luc Aubert, qu’« une jurisprudence véritable ne peut être établie qu’après que l’on [a] pu observer une répétition de décision identique8 ». Sous le bénéfice de cette proposition, l’expression « jurisprudence » n’est pas sans parenté avec celle de politique jurisprudentielle. Au surplus, le risque de confusion est réel. Pourtant, les deux notions ne sont pas assimilables. L’expression « politique jurisprudentielle » pourrait faire penser, a priori, que le juge exprime ou élabore des orientations générales qu’il faudrait suivre. Le juge n’a pas un programme de société dans le sens de la politique d’un gouvernement. La notion de « politique jurisprudentielle » renvoie au chemin, à la ligne directrice suivie par la jurisprudence dans un domaine particulier, sur une question spécifique. Dans cette perspective, la politique jurisprudentielle invite le juge à emprunter la même trajectoire. L’unité ainsi réalisée, les risques de divergences et dissonances de solutions sont préservés. En fait, « pour qu’il n’y ait qu’une jurisprudence, on estimera alors qu’il faut une politique jurisprudentielle qui trace la voie, puisse être comprise, admise et, par conséquent, suivie9 ». C’est dans cette perspective que l’analyse des décisions doit être envisagée pour évoquer l’état du droit jurisprudentiel dans le champ envisagé, c’est-à-dire en matière de sanction disciplinaire.

• 10 Trois situations peuvent être évoquées à ce sujet : la responsabilité fondée sur le risque ; la res (...)
• 11 Salif Yonaba, Droit et pratique du contentieux administratif burkinabé : de l’indépendance à nos jo (...)
• 12 Meïssa Diakhaté, « La responsabilité disciplinaire du fonctionnaire en droit sénégalais », 2013, p. (...)
• 13 Pierre-Claver Kobo, Droit administratif des biens : les domaines des personnes publiques, l’expropr (...)

5Si le droit de l’administration fait place à certains domaines de responsabilité sans faute10, la jurisprudence, en matière de sanction disciplinaire, fait cependant appel à la notion de faute. C’est en effet la faute du fonctionnaire qui l’expose à la mise en cause de sa responsabilité sur le plan disciplinaire11. En dépit de cet enjeu, la définition de la notion de faute est « introuvable12 ». À tout le moins, les définitions légales et jurisprudentielles ne sont pas suffisamment certaines et opératoires. Le statut général de la fonction publique se borne à énumérer un certain nombre d’obligations auxquelles le fonctionnaire doit se soumettre sous peine d’être considéré comme en faute. Or, note Pierre-Claver Kobo, la définition par énumération, quel que soit le soin apporté, n’est jamais très satisfaisante sur le plan scientifique13.

• 14 Cour suprême chambre administrative [CSCA], 28 janvier 1998, Docteur Soumé Bi-Kacou c/ Ministère de (...)
• 15 Léon Duguit, L’État, les gouvernants et les agents, Paris, Dalloz, 2005, p. 463.

6Les incertitudes de la définition législative ne sont pas levées par le juge. Celui-ci assimile effectivement la faute à tout manquement à ses obligations commis par un fonctionnaire et qui justifie une sanction disciplinaire14. Cette indétermination de la notion est également observable dans la doctrine. Le doyen Léon Duguit y voyait l’atteinte portée par le fonctionnaire au lien qui l’unit à l’État dans le mauvais accomplissement de sa mission fonctionnelle15.

• 16 Prudent Soglohoun, « L’office du juge dans le contentieux de la responsabilité administrative au Bé (...)
• 17 CSCA, 28 janvier 1998, dans Martin Bléou, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative ivoi (...)
• 18 Sur la distinction faute personnelle / faute de service, voir les développements de Martin Bléou so (...)

7Au surplus, la situation semble a priori se complexifier en ce que le fonctionnaire, dans l’accomplissement de sa mission, peut également commettre des fautes susceptibles à la fois d’engager sa responsabilité civile et pénale. Mais pour appréhender la responsabilité civile d’un agent, il y a lieu de rappeler la règle fondamentale selon laquelle les agents publics ne sont pas personnellement responsables des dommages causés par les activités des administrations auxquelles ils appartiennent. C’est l’administration, et elle seule, qui doit répondre de son fonctionnement défectueux16, même s’il ne peut y avoir un tel résultat sans un comportement défectueux de l’agent17. La responsabilité civile de l’agent peut être recherchée si ses manquements sont qualifiés de faute personnelle détachable de la faute du service18. Il apparaît de bonne logique que la faute personnelle commise en dehors du service (lien temporel), sans les moyens du service (lien instrumental), appelle la mise en jeu de la responsabilité du fonctionnaire.

• 19 CSCA, 18 juillet 2007, Dibo Deye Bertin c/ Président de la République, http://juris.consetat.ci/pag (...)

8Quant au lien entre la faute pénale et la faute professionnelle, il résulte de ce que la faute professionnelle d’un fonctionnaire peut être source, à la fois d’une sanction pénale et disciplinaire19. Cette situation n’est pas déraisonnable en ce que le fonctionnaire est coupable d’un même fait qui conduit à le poursuivre, à la fois devant le juge pénal et devant l’autorité administrative. La responsabilité pénale des agents est fondée sur les dispositions pénales générales applicables à l’ensemble des justiciables, relatives aux délits non intentionnels.

• 20 CSCA, 29 avril 1987, Koffi N’Dri François c/ Ministère de la Sécurité intérieure ; 27 octobre 1993, (...)
• 21 Emmanuel Aubin, Droit de la Fonction publique, Paris, Lextenso, 2010, p. 423.
• 22 Roland Vandermeeren, « La double peine : diversité des ordres juridiques et pluralité des systèmes (...)
• 23 Aka Thomas Koutou, « La procédure disciplinaire et la procédure pénale sont indépendantes », Tribun (...)

9S’il est vrai qu’en matière disciplinaire ou pénale, il s’agit d’infliger une sanction en réponse à un manquement, il existe, toutefois, une réelle indépendance des deux procédures20. Cette coexistence des deux systèmes répressifs21, qui conduit à la concurrence des répressions22, réside dans le fait que les sanctions disciplinaire et pénale ne s’inscrivent pas dans la même perspective. En effet, « le but de la procédure pénale est de garantir l’intérêt de la société, tandis que celui de la répression disciplinaire est de garantir l’intérêt du service23 ». En conséquence, subordonner l’action disciplinaire à une procédure pénale qui est susceptible de s’étirer dans le temps, c’est mettre à mal la mission d’intérêt général de l’administration.

• 24 Martin Bléou, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative ivoirienne, op. cit., p. 29.
• 25 Raymond Odent, Contentieux administratif, Paris, Cours de droit, 1970-1971, fascicule 1, p. 1541.
• 26 L. n^o 92-570, 11 sept. 1992 portant statut général de la fonction publique, JO 17 septembre 1992, p (...)
• 27 CSCA, 30 juillet 1997, Dame Nemehou née Kindia Assiata Opportune c/ Ministère de l’Emploi et de la (...)
• 28 Voir art. 74 de la L. n^o 92-570, 11 sept. 1992 portant statut général de la fonction publique, JO 1 (...)

10Il s’ensuit que la sanction disciplinaire a pour fondement la faute professionnelle24. Justement, Raymond Odent fait remarquer que la sanction disciplinaire ne peut résulter que d’une faute disciplinaire25. Cela est nettement confirmé par l’article 73 du statut général de la fonction publique qui dispose que « toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire26 ». Celle-ci peut être interprétée comme la répression qui frappe le fonctionnaire qui a enfreint une des obligations dont le droit de la fonction publique impose le respect. Ce pouvoir disciplinaire, qui s’incarne dans la personne du chef hiérarchique27, offre ainsi la possibilité à ce dernier de prendre des sanctions dont l’échelle est limitativement fixée par le statut général de la fonction publique28.

• 29 CSCA, 25 juin 2008, Vei Bernard, voir www.consetat.ci.
• 30 C’est la même logique qui informe la solution de l’arrêt François Xavier Santucci. Dans cette espèc (...)

11Il faut, en outre, faire observer que les sanctions disciplinaires qui frappent les fonctionnaires ne sont pas l’apanage des seules autorités administratives. Ils peuvent faire l’objet d’autres sanctions de nature disciplinaires émanant d’autorités autres qu’administratives. C’est le cas notamment de celles prononcées par les instances disciplinaires faisant office de juridiction et celles prises par les commissions disciplinaires des ordres professionnels29. En matière contentieuse, il est en effet classique de distinguer les décisions administratives des ordres professionnels qui sont justiciables devant la chambre administrative de celles intervenues en matière disciplinaire, qui ont une nature juridictionnelle30.

• 31 CSCA, 26 mai 2004, Conseil national de l’ordre des pharmaciens de Côte d’Ivoire c/ Doumbia Mohamed, (...)

12Les mesures disciplinaires émanant des commissions disciplinaires des ordres professionnels et du conseil de discipline des universités et la commission permanente statuant en matière disciplinaire sont exclues de la réflexion, en ce que leurs actes, comme il ressort des développements qui précèdent, sont de nature juridictionnelle31. Au surplus, les ordres professionnels, bien qu’étant amenés à prendre des actes administratifs dans le cadre de leur mission de service public, sont des groupements privés. En réalité, s’interroger sur le contrôle des sanctions disciplinaires est une démarche déterminante pour deux raisons.

• 32 Léon Michoud, « Étude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration », Revue générale d’admini (...)
• 33 Salif Yonaba, Droit et pratique du contentieux administratif burkinabé, op. cit., p. 267.
• 34 Martin Bléou, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative ivoirienne, op. cit., p. 195.
• 35 En dépit de la pleine liberté de décision qu’a l’autorité administrative en matière de pouvoir disc (...)

13La première relève de considérations générales sur le pouvoir discrétionnaire qui intervient « toutes les fois qu’une autorité agit librement, sans que la conduite à tenir lui soit dictée à l’avance par une règle de droit32 ». Pourtant, il n’est pas douteux que la frontière entre le pouvoir discrétionnaire et l’arbitraire est extrêmement poreuse, tant et si bien que Salif Yonaba estime qu’il n’est pas exagéré de dire qu’en cette matière, le supérieur « fait la pluie et le beau temps » sur ses subordonnés33. De fait, le pas est très vite franchi de l’un à l’autre. Or, justement, « le discrétionnaire ne doit pas verser dans l’arbitraire34 ». C’est d’ailleurs en cela que Léon Duguit aurait même voulu que l’on évitât l’expression « pouvoir discrétionnaire », de peur de le confondre avec le pouvoir arbitraire35.

• 36 Les sanctions disciplinaires sont de 2 ordres : 1. les sanctions du premier degré qui sont entre au (...)
• 37 Georg Jellinek situait l’explication de cette situation dans le fait qu’en matière disciplinaire l’ (...)
• 38 Alice Dégni-Ségui, « Le régime disciplinaire des fonctionnaires en Côte d’Ivoire », RID 1987, p. 84 (...)

14La deuxième raison se rapporte au lien spécifique entre le pouvoir discrétionnaire et la sanction disciplinaire. Il se trouve que la sanction disciplinaire, notamment celle des fonctionnaires, relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration. Pourtant, si les sanctions disciplinaires sont limitativement déterminées par le législateur36, la détermination des fautes ressortit à la compétence de l’autorité administrative37. Le statut général de la fonction publique évoque en effet, sans autre précision, le « manquement à ses obligations professionnelles ». La généralité de ce propos, qui traduit en fait l’imprécision des fautes, est un terreau favorable à l’excès de pouvoir38. L’articulation entre la nécessité de rendre moins redoutable le pouvoir discrétionnaire afin de protéger les fonctionnaires contre ses excès et la liberté d’action de l’administration devient alors un impératif presque axiologique pour le juge.

• 39 CSCA, 15 mars 1989, Néa Gahou Maurice c/ Ministère de la Fonction publique ; 18 décembre 2002, Tour (...)
• 40 CE, 25 oct. 2002, Rasmane Compaore c/ État burkinabé, dans Salif Yonaba, Les grandes décisions de l (...)
• 41 Demba Sy, « Un demi-siècle de jurisprudence administrative au Sénégal : de l’émergence à la maturat (...)
• 42 CSCA, 26 avril 2002, Touré Nebetien et 20 avril 2016, Coulibaly Nazoloma Amara c/ Ministère de la F (...)
• 43 CSCA, 20 avril 2016, ibid.

15Dès lors, cerner la cohérence des décisions du juge de l’excès de pouvoir en matière de sanction disciplinaire, c’est d’abord offrir une vision renouvelée du contrôle du pouvoir d’appréciation de l’administration opérée par le juge, surtout que l’on observe un déplacement de l’échelle du contrôle39. Cette tendance est notable au Burkina Faso et au Sénégal40. À l’excès de timidité et au manque de hardiesse41, la jurisprudence administrative laisse voir un juge audacieux et mieux outillé techniquement42. C’est ainsi que l’exercice du pouvoir de l’administration en matière de sanction disciplinaire fait aujourd’hui l’objet d’un contrôle de proportionnalité43. Aborder cette analyse revient à évoquer une problématique peu développée dans la doctrine : la question de l’existence d’une véritable politique jurisprudentielle.

• 44 Guy Canivet et Nicolas Molfessis, La politique jurisprudentielle, op. cit.

16Dans la présente contribution, il s’agira, par une démarche empirique basée sur le dépouillement et l’analyse de la jurisprudence, d’interroger les décisions du juge de l’excès de pouvoir en matière de sanction disciplinaire afin de mettre en évidence l’existence d’une ligne, voire d’une politique jurisprudentielle44.

• 45 Voir Ibrahim Salami, « L’efficacité du contentieux de pleine juridiction en droit administratif bén (...)
• 46 Cette obligation vaut même lorsque l’autorité administrative détient en la matière un pouvoir discr (...)
• 47 Ce dernier vérifie, en effet, à la fois la légalité interne et externe de l’acte. La légalité exter (...)

18La procédure disciplinaire est régie par quelques règles obligatoires établies dans l’intérêt des fonctionnaires. L’administration, tenant les leviers d’un commandement royal qui ne pouvait mal faire, a été conduite grâce au principe de légalité à accepter d’être liée par ses propres règles45. Les autorités administratives sont ainsi tenues à l’obligation de respecter certaines règles de forme et de procédure dans la mise en mouvement de leur pouvoir disciplinaire, c’est-à-dire dans la mise en œuvre du pouvoir qu’elles ont de prendre des sanctions disciplinaires contre les fonctionnaires coupables de fautes disciplinaires46. Il est certes incontestable, pour permettre à l’autorité administrative de prendre la décision la plus adéquate au regard des circonstances propres à chaque dossier, vu qu’aucune solution ne s’impose d’elle-même, qu’elle puisse disposer d’une très grande liberté. Mais cette liberté n’est ni générale ni absolue et ne peut être exercée que sous le contrôle du juge47. En la matière, les solutions jurisprudentielles révèlent une double constance. Elles laissent apparaître, à la fois, un ancrage du principe du respect des droits de la défense (1.1) et un enracinement du principe de motivation de la sanction (1.2).

• 48 La chambre administrative l’a appliqué dans une affaire se rapportant à la chefferie traditionnelle (...)
• 49 Olivier Schrameck, « Quelques observations sur le principe du contradictoire », dans Mélanges en l’ (...)

19Le respect des droits de la défense est une exigence rituelle de la jurisprudence administrative ivoirienne. Le principe déborde même le cadre spécifique du droit de la fonction publique pour irriguer tout le contentieux administratif48. Le principe du respect des droits de défense s’appréhende « comme la possibilité offerte à toute personne de faire valoir des moyens de défense dans une procédure dont l’aboutissement est susceptible de préjudicier à ses droits49 ». De la synthèse de la jurisprudence administrative, il ressort une constance dans l’exigibilité de la communication du dossier (1.1.1). Cependant, dans la mise en œuvre pratique, la jurisprudence est marquée par une évolution de ses modalités (1.1.2).

• 50 Expression empruntée à Joseph Barthélemy, Précis de droit public, Paris, Dalloz, 2006, p. 302.
• 51 Ndèye Madjiguène Diagne, Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais, (...)
• 52 Voir art. 75 al. 1 de la L. n^o 92-570, 11 sept. 1992 portant statut général de la fonction publique (...)

20Les formes substantielles ou essentielles ont pour objet de garantir les droits des administrés. Elles constituent une « soupape de sûreté50 » en ce qu’elles sont, d’une part, prévues dans l’intérêt de la protection des administrés et, d’autre part, que leur observation modifie le contenu de la décision51. Dit autrement, les formes substantielles sont celles dont l’omission constitue un cas d’ouverture pouvant entraîner ipso facto l’annulation de l’acte. Le principe de la communication du dossier, qui est un aspect des droits de la défense, signifie qu’un fonctionnaire, objet d’une procédure disciplinaire, doit prendre connaissance de son dossier personnel afin d’être informé des griefs formulés à son encontre. Concrètement, l’administration met à la disposition de l’administré les pièces qu’elle détient et qui constituent son dossier. Cela apparaît nettement dans la loi n^o 92-570 du 11 septembre 1992 portant statut général de la fonction publique et dans le décret du 2 juillet 1993 portant modalités communes d’application du statut général de la fonction publique qui consacrent le principe des droits de la défense. L’article 75 impose, en effet, aux autorités administratives investies du pouvoir de prendre des sanctions de premier degré, l’obligation d’adresser au préalable une « demande d’explications écrites à l’intéressé ». La même obligation ressort de l’article 81 du décret du 2 juillet 1993. Aux termes du décret, le fonctionnaire poursuivi dans le cadre d’une procédure disciplinaire doit être mis à même de présenter sa défense, c’est-à-dire ses observations et objections relativement aux motifs de la décision. Le statut général de la fonction publique va plus loin pour les sanctions du second degré qui ne peuvent être prises qu’à l’issue d’une procédure faisant intervenir le conseil de discipline52.

• 53 CSCA, 27 février 1974, Edi Ossohou Sévérin c/ Ministère de l’Intérieur ; 28 janvier 1987, Commissai (...)
• 54 Yédoh Sébastien, Lath Allou et Elvis Adjaffi, « Les droits de la défense dans le contentieux de la (...)

22Relativement à l’affirmation du principe, c’est l’arrêt Edi Ossohou Séverin qui inaugure une jurisprudence constante et abondante dans le domaine spécifique de la fonction publique53. Cette formalité substantielle est rappelée, à juste titre, par la chambre administrative qui, convoquant le statut général de la fonction publique, en fait une application rigoureuse, dans le cadre de la procédure administrative non contentieuse54. S’appuyant, en effet, sur la loi n^o 64-488 du 21 décembre 1964 portant statut général de la fonction publique qui indique que les sanctions du premier degré, dont fait partie le blâme, sont prononcées « après demande d’explications écrites adressée à l’intéressé » et sur le décret n^o 65-16 du 14 janvier 1965 portant modalités d’application du statut général de la fonction publique, aux termes duquel « la procédure disciplinaire est engagée par une demande d’explication écrite adressée au fonctionnaire par l’autorité hiérarchique dont il dépend », le juge annule la décision infligeant à l’officier de police un blâme avec inscription au dossier en ce qu’elle n’a pas obéi au formalisme prescrit par les dispositions ci-dessus évoquées.

• 55 René Chapus, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, 2001, t. II, p. 342.

24En réalité, le principe du respect des droits de la défense, au-delà du fait qu’il offre au fonctionnaire poursuivi la possibilité de préparer efficacement sa défense, est un outil de moralisation de l’administration. Il permet, à la fois, d’empêcher l’administrateur malveillant de prendre des mesures arbitraires et d’éclairer l’autorité de bonne foi en lui permettant de décider en bonne connaissance de cause. Par-là, le droit à la communication du dossier est à la fois propre à réduire les risques de sanctions insuffisamment étudiées ou prononcées pour des motifs inavouables et un instrument de bonne administration55.

• 56 CSCA, 27 avril 1994, Yoboue N’Dri François c/ Ministère de l’Emploi et de la Fonction publique ; 13 (...)

26On peut, pour rendre compte des exceptions à la communication du dossier, souligner que les droits de la défense ne peuvent être utilement invoqués dans deux hypothèses. La première situation est celle où le requérant est poursuivi et condamné en matière pénale avant l’intervention de la sanction disciplinaire. La communication, faut-il le rappeler, a pour objet de permettre à l’agent menacé d’assurer efficacement sa défense contre les mesures projetées. Or la procédure pénale étant épuisée, l’agent est naturellement informé des motifs de la décision. En de telles circonstances, estime le juge, « les condamnations pénales infligées aux requérants rendent sans objet une demande d’explications écrites56 ».

• 57 CSCA, 26 février 2020, Poiri Blé Simplice c/ Président de la République, voir ibid.
• 58 CSCA, 17 février 1991, Adou Affian c/ Ministère de la Fonction publique, voir ibid.

27La seconde hypothèse se rapporte à la nature de la faute du fonctionnaire. La nature de la faute fait perdre au fonctionnaire le droit d’invoquer à son profit le principe du droit de la défense. C’est le cas notamment de l’abandon de poste. L’abandon de poste résultant du fait que, sans raison valable, l’agent a cessé d’assurer son service ou n’a pas rejoint le poste qu’il doit occuper, a pour effet de rompre le lien unissant l’agent à l’administration57. Or c’est justement le lien statutaire qui fonde le droit du fonctionnaire à revendiquer le droit à la communication du dossier. Sous le bénéfice de cette présentation, le droit à la communication du dossier est mis en échec par la faute du fonctionnaire. L’on peut trouver une illustration de cette situation dans l’espèce Adou Affian58. La chambre administrative écarte le moyen de la violation des règles de procédure invoquée par le requérant en ce que son retrait au village, dans l’attente de son nouveau poste d’affectation, a été assimilé à un abandon de poste.

• 59 CSCA, 27 février 1974, Edi Ossohou Séverin c/ Ministère de l’Intérieur, op. cit., et 25 novembre 19 (...)
• 60 CSCA, 30 juillet 1997, Commissaire Godrin Kouadio Roger c/ Ministère de la Sécurité intérieure ; 4  (...)

29À l’observation de la jurisprudence administrative relative aux modalités de la communication du dossier, l’on est frappé par l’empirisme du juge. Plus exactement, cette jurisprudence révèle une approche variable des modalités de la demande d’explication écrite. En effet, elle est marquée par une nette évolution. À la rigidité initiale a succédé, au fil des décisions, une certaine souplesse59. Effectivement, le juge a d’abord interprété et appliqué de manière rigoureuse les règles de forme prescrites par la loi. Cette rigidité est nette, ainsi que l’attestent les arrêts de la chambre administrative. Ces arrêts excluent du principe des droits de la défense « l’audition en forme d’interrogatoire de police ». C’est ce que rappelle l’arrêt Edi Ossohou Séverin qui jette les bases d’une jurisprudence ferme et abondante60. La cour y a jugé que l’audition en forme d’interrogatoire de police, même si au bout un procès-verbal est signé, ne peut se substituer à la procédure requise sans méconnaître les droits de la défense.

• 61 CSCA, 28 janvier 1987, Assielou Koutou c/ Ministère de la Sécurité intérieure, voir ibid.
• 62 CSCA, So’O Georges c/ État du Cameroun, jugement n^o 2 78-79, 2 nov. 1978, dans Salomon Bilong, Méme (...)
• 63 Ibid., p. 228.

31L’arrêt Assielou Koutou c/ Ministère de la Sécurité intérieure s’oriente dans le même sens avec la même netteté61. Ainsi, n’est pas conforme au principe du respect des droits de la défense, une audition signée du fonctionnaire mis en cause. Précisant, en effet, le sens de l’article 18 du décret du 14 janvier 1965, le juge considère, à raison, qu’« il faut entendre une demande faite par écrit de la part de celui qui l’adresse au fonctionnaire en cause et une réponse également écrite de la part de ce dernier ». La position du juge camerounais mérite, à ce propos, d’être soulignée62. Ce dernier va loin lorsqu’il exige que le dossier soit complet. Cela suppose que le fonctionnaire doit être mis en situation de discuter les moyens et tous les éléments retenus pour étayer l’accusation. Cette exigence est une des conditions de régularité de la procédure63.

• 64 CSCA, 25 novembre 1992, N’Guessan Konan c/ Ministère de l’Emploi et de la Fonction publique, op. ci (...)

32La rigueur et la rigidité observées dans les décisions ci-dessus rapportées contrastent étrangement avec le libéralisme, voire le laxisme, dont a fait montre le juge dans des arrêts ultérieurs. On comprend difficilement le fléchissement de la jurisprudence dans deux décisions rendues par la chambre administrative quelques années plus tard. La première résulte de l’arrêt N’Guessan Konan où la chambre administrative admet qu’une audition préalable de l’intéressé sur procès-verbal soit substituée à la demande d’explication écrite ; et ce, nonobstant les termes clairs et nets de la loi64. Le juge prend d’abord soin de rapporter l’exigence de la demande d’explication écrite dans la procédure disciplinaire déduite de l’article 18 du décret de 1965 portant application du statut général de la fonction publique. Il considère ensuite et enfin que l’intéressé « a été entendu par son chef de service sur procès-verbal, en présence de deux témoins, ses collègues de travail ; qu’une telle pratique n’a rien de contraire aux dispositions du décret précité ».

• 65 CSCA, 28 avril 1999, Kouakou N’Guessan c/ Ministère de la Sécurité intérieure, voir www.consetat.ci

33La souplesse de l’arrêt N’Guessan Konan est largement confortée par l’arrêt Kouakou N’Guessan65. La chambre administrative y écarte purement et simplement l’application de la formalité, à savoir la demande d’explication, l’estimant « superflue ». Pour rejeter le moyen du requérant tiré de l’absence d’une demande d’explication écrite, la chambre administrative précise :

• 66 René Dégni-Ségui, Droit administratif général, op. cit., p. 797.

34Cette évolution sensible de la jurisprudence administrative est sans aucun doute « une pratique contra legem66 ».

• 67 CSCA, 26 février 2020, Poiri Blé Simplice c/ Président de la République, op. cit.

38Le juge fait ici une confusion entre la situation des fonctionnaires soumis au statut général de la fonction publique et celle des magistrats67. La loi portant statut de la magistrature dont la teneur, sur ce point, échappe à toute logique n’impose pas, en effet, au supérieur hiérarchique d’adresser une demande d’explication écrite avant la mise en œuvre d’une action disciplinaire contre un magistrat. S’il est vrai que la loi ne prescrit pas formellement une telle exigence, l’esprit du principe du respect des droits de la défense commandait que le juge fasse œuvre prétorienne et retienne ce moyen visé par le requérant.

• 68 Jean-Marie Auby et Roland Drago, Traité de contentieux administratif, Paris, LGDJ, t. 1, 1984, p. 3 (...)
• 69 Ndèye Madjiguène Diagne, « Brèves réflexions sur le contrôle de la légalité des actes administratif (...)
• 70 Georges Dupuis, « Les motifs des actes administratifs », Études et documents du Conseil d’État, 197 (...)
• 71 La même règle vaut pour les avis émis par le conseil de discipline ; ils n’ont pas à être motivés. (...)
• 72 L. n^o 97-243, 25 avr. 1997 modifiant la L. n^o 94-440, 16 août 1994, déterminant la composition, l’o (...)

40La motivation des actes administratifs est une formalité qui s’effectue sur le « corps de l’acte68 ». De ce point de vue, « elle se distingue de l’obligation qui s’impose aux autorités administratives de fonder leurs décisions sur des motifs qui ne figurent pas forcément sur l’intrumentum69 ». Mais, en réalité, qu’est-ce qui peut ou doit être rendu public ? A contrario, qu’est-ce qui peut ou doit rester secret ? Ce dilemme entre exigence de transparence et volonté de garder le secret est au cœur de la problématique de la motivation des actes administratifs. Motiver une décision pour l’administration, c’est exprimer les motifs, c’est-à-dire les raisons de droit et de fait sur l’acte qu’elle édicte70. Les actes administratifs doivent-ils être motivés pour être valides ? Le principe en la matière en Côte d’Ivoire est que les actes administratifs n’ont pas à être motivés71, au contraire des décisions de justice, dont le défaut ou l’insuffisance de motivation est une cause de cassation72. Il en résulte que la motivation est une exigence qui s’épuise constamment dans la procédure disciplinaire (1.2.1). Cette situation conduit à se demander si la motivation n’est pas en réalité une obligation discutable (1.2.2).

• 73 CSCA, 26 décembre 2017, Diakite Mamadou Lamine c/ Ministère de la Construction, voir ibid.

41Dans un arrêt en date du 26 décembre 201773, le requérant dans sa demande avait curieusement visé la loi française du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge ivoirien a, à juste titre, considéré d’une part que la loi française ne saurait s’appliquer en l’espèce et, d’autre part, qu’en Côte d’Ivoire, aucune loi ou aucun principe général de droit ne fait obligation à l’administration de faire figurer les motifs dans l’acte concerné.

• 74 CSCA, 23 juin 2010, Boli Epse Hélène Dina Lacoste c/ Ministère de la Construction, de l’Urbanisme e (...)

42Cette posture n’est pas suivie en toute circonstance. De fait, la liberté de l’administration relative à l’expression de ses motifs s’arrête là où il existe le principe du respect des droits de la défense74. L’examen de la jurisprudence ivoirienne, relative à la motivation révèle que le juge a une position bien nette. La motivation devient obligatoire dès lors qu’il s’agit d’une décision administrative revêtant le caractère de sanction et portant gravement atteinte à une situation individuelle. La nature de cette sanction doit être précisée pour éviter toute équivoque. Faut-il avoir, ici, une conception large de la notion de sanction en y incluant les sanctions fiscales, économiques ou financières, voire contractuelles ? L’appréciation prétorienne du champ d’application de la motivation révèle qu’il est circonscrit aux sanctions disciplinaires. C’est la loi portant statut général de la fonction publique qui a rendu obligatoire la motivation des sanctions disciplinaires.

• 75 CSCA, 29 juin 2016, Bello Deza c/ Ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative(...)

43L’analyse des décisions révèle que le juge soulève d’office ce moyen d’annulation. En fait, alors même que les requérants n’ont pas visé l’exigence de motivation, le juge vérifie si le fonctionnaire frappé par une sanction disciplinaire est, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, en mesure de connaître les motifs de droit et de fait. De façon constante, le juge s’estime fondé à suppléer ce qu’il estime être une rédaction maladroite de l’objet de la demande pour faire produire à celle-ci un effet utile. Par cette interprétation constructive de la demande du requérant, le juge se pose en rempart contre la violation des droits et libertés du justiciable. C’est ce qui se dégage de l’arrêt Bello Deza où le juge décide que l’acte de naissance, suivant lequel M. Bello Deza est né le 15 juin 1951 et qui a servi de fondement à sa radiation des effectifs de la fonction publique, n’a pu être produit par l’administration75. Une telle décision, changeant fondamentalement la situation de Bello Deza en ce qu’elle a abouti à la radiation de ce dernier, avait nécessairement besoin d’être motivée, au risque de se voir annulée. Dès lors, estime le juge, la décision par laquelle le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a mis le susnommé à la retraite et l’a radié des effectifs de la fonction publique, à compter du 1^er juillet 2011, est entachée d’illégalité et encourt, en conséquence, annulation.

• 76 CSCA, 29 avril 1992, Youan Bi Trayé Mathias c/ Ministère de l’Emploi et de la Fonction publique, vo (...)

44La même observation peut être faite à la lecture de l’arrêt Youan Bi Trayé76 :

• 77 CE, 29 juil. 2020, Grah Ange Olivier c/ Président de la République, voir ibid.

45Ces arrêts permettent d’observer que, dès lors que la décision se situe en matière disciplinaire ou porte gravement atteinte aux situations individuelles, le juge reste extrêmement vigilant au regard des motifs avancés par l’administration. Il importe cependant de noter que l’exigence de motivation tombe lorsque la décision de l’autorité administrative est précédée de l’avis d’un organe consultatif à qui cette exigence est imposée. Dans une telle hypothèse, l’autorité de décision n’est invitée à motiver qu’en cas de décision contraire à l’avis formulé par l’organe consultatif. Il suit de là, et c’est la conclusion à laquelle le juge est parvenu, que la référence faite par le président de la République à l’avis de la Commission de discipline du parquet ne saurait être utilement visée par le requérant comme un défaut de motivation suffisante. Le juge rappelle « qu’il ressort de l’article 56 de la loi portant statut de la Magistrature, que c’est l’avis émis par la Commission de Discipline du Parquet qui doit être motivé ; que le décret du Président de la République n’est obligatoirement motivé qu’en cas de décision contraire à l’avis de la Commission77 ».

• 78 Ibid.
• 79 CSCA, 2 novembre 1978, So’O Georges c/ État du Cameroun, op. cit., p. 235.

46Un autre enseignement peut être tiré de cette décision. Il se rapporte au contenu du contrôle. S’il est vrai que les prescriptions légales n’imposent pas une forme particulière, il ressort des arrêts que le juge sanctionne les motivations trop sommaires. Est sommaire la motivation par référence, c’est-à-dire celle qui consiste pour l’administration à se borner à rappeler les termes d’une loi sur la base de laquelle elle entend prendre une décision78. Ici encore, le droit comparé et notamment la jurisprudence camerounaise offrent des pistes intéressantes. En effet, relativement aux modalités de la motivation, le juge estime qu’elle doit être complète et concrète, de sorte que la décision comporte expressément tous les motifs. Concrètement, la décision de sanction qui renvoie à l’avis de la section permanente est jugée insuffisante, car cet avis n’est pas obligatoirement mis à la disposition ni du public ni de l’accusé79.

• 80 Voir sur ce point Éric Carpano, « L’obligation de motivation des actes unilatéraux en droit de l’Un (...)
• 81 Doivent désormais être motivées les décisions individuelles défavorables à leur destinataire, les d (...)
• 82 À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1. restreignent l’exercice des libertés publ (...)
• 83 CE, 24 juil. 1981, Belasri, AJDA 1981, p. 473 ; CE 1^er juil. 1981, Besnault, AJDA 1981, p. 474.
• 84 Georges Vedel, « Psychopathologie de la vie administrative », Le Monde, 16-17 janvier 1972.

47L’obligation de motiver qui résulte du statut général de la fonction publique ne mérite-t-elle pas d’être généralisée à l’ensemble des actes administratifs80 ? En d’autres termes, l’expression des motifs (la motivation) doit-elle figurer ou non sur l’instrumentum (le document écrit qui consigne la décision) ? En France, sous l’impulsion de la doctrine, la résistance à la motivation cède d’abord avec la loi du 11 juillet 197981. Comme si cette loi ne suffisait pas, le code des relations entre le public et l’administration vient renforcer l’exigence de motivation82. Il rappelle en son article L.211-2 que « les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent ». La motivation exigée par la loi doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision et le Conseil d’État français a interprété de façon rigoureuse cette exigence83. À cet égard, la motivation remplit une fonction démocratique. Elle permet l’autolimitation de l’administration et aux citoyens de contrôler l’action de l’administration en révélant au public les mobiles des décisions publiques. En réalité, les tenants de cette thèse ont mis en avant la nécessité de protéger les libertés publiques. Il s’agit de défendre ces libertés en invitant le législateur et le juge à contraindre l’administration à exprimer ses motifs sur l’acte même qu’elle édicte84. Ce faisant, l’administration met l’administré en situation de préparer efficacement sa défense. Parallèlement, la connaissance, grâce à la motivation des raisons retenues par l’administration, permettrait une meilleure compréhension des décisions et éviterait donc des recours.

• 85 Maurice Hauriou, Robert-Édouard Charlier et Jean Rivero estiment que l’administration doit motiver (...)

48Cette exigence n’est-elle pas surabondante ? La question semble risquée en ce que la compagnie de ceux qui soutiennent que l’administration doit motiver sa décision est belle scientifiquement85. Il est, en effet, tentant de se mettre sous l’autorité du doyen Vedel qui, naguère, dénonçait le principe de non-motivation des actes administratifs.

• 86 Demba Sy évoquait les risques de ralentissement, voire de paralysie, des services administratifs da (...)

49En dépit de cette belle compagnie et surtout de la quasi-unanimité de la doctrine relativement à l’idée que l’administration doit motiver sa décision, cette position n’est pas à l’abri de la relativité86. L’on peut partir de l’observation faite par le commissaire du gouvernement Letourneur dans la célèbre affaire Barel :

• 87 Voir François Kouakou N’Dri, Le juge ivoirien et la preuve dans le contentieux administratif, thèse (...)

51La première est liée aux caractères généraux de la procédure administrative contentieuse. Cette procédure est fondamentalement inquisitoriale, c’est-à-dire dirigée par le juge. Elle se distingue, en cela, de la procédure civile longtemps laissée à la seule initiative des parties agissant par voie d’assignation, puis de notification. Ce rôle actif du juge administratif dans la procédure contentieuse se manifeste au niveau de l’instruction et de la charge de la preuve87. C’est lui qui, recevant la requête, en vérifie la recevabilité, invite le demandeur à la régulariser (par la production de la décision attaquée), adresse cette requête aux autres parties intéressées au litige en leur impartissant un délai de réponse et finalement décide de mettre fin à l’échange des mémoires, lorsque l’affaire lui apparaît « en état » d’être jugée.

• 88 Georges Dupuis, « Les motifs des actes administratifs », Études et documents, op. cit., p. 31.
• 89 CSCA, 22 novembre 2017, Dadie Ahi Marie France c/ Premier président de la cour d’appel de Bouaké, v (...)

52Le pouvoir inquisitorial du juge lui permet, dès lors que le requérant conteste les motifs, d’exiger de l’administration de les expliquer. L’usage pertinent de la procédure inquisitoriale rend, en réalité, la motivation superfétatoire88. Dans l’arrêt Dadié Ahi Marie France épouse Akichi c/ Premier président de la Cour d’appel de Bouaké, le juge annule la note et les appréciations portées sur le bulletin de notation de la requérante, faute pour l’autorité administrative d’avoir fourni au dossier les éléments de preuve89. En fait, pour justifier le caractère objectif de sa note, le premier président de la Cour d’appel de Bouaké soutenait avoir recueilli l’avis circonstancié des deux chefs de juridiction et procédé à une enquête officieuse avant l’établissement de la note. Or ces deux supérieurs hiérarchiques ont donné une note chiffrée de 17/20 et des appréciations élogieuses. Le juge estime fondée l’allégation du demandeur à défaut pour l’administration de pouvoir faire la preuve des éléments qui motivent sa décision.

• 90 CSCA, 18 avril 2012, Kouame Appoh Ernest c/ Ministère de la Sécurité intérieure, voir ibid.
• 91 CSCA, 22 mars 2017, Poiri Blé Simplice c/ Commission d’avancement des magistrats, voir ibid.

54Il s’ensuit que le juge est conduit à exiger de l’administration les preuves ayant motivé sa décision. Par là, il rétablit une certaine égalité entre les parties. Ainsi, dans l’arrêt Youan Bi Trayé, face à la réfutation des faits invoqués par l’administration, le juge s’est adressé aux autorités administratives. Ni le ministre de la Fonction publique ni le ministre de tutelle, à qui le juge a demandé de prouver que le requérant avait été informé de la décision le mettant à la disposition du directeur du personnel de l’enseignement primaire, n’ont pu apporter la preuve de leur affirmation. D’autres décisions sont symptomatiques de cette démarche du juge. Deux affaires méritent à cet égard d’être mises en exergue. Dans l’arrêt Kouamé Appoh Ernest c/ Ministre de la Sécurité intérieure, le juge invite le ministre à produire le procès-verbal d’enquête à la suite duquel la sanction de blâme a été prise contre le sieur Kouamé Appoh Ernest90. Tirant les conséquences du refus du ministre à produire ce document, le juge considère que l’arrêté portant blâme est entaché d’illégalité. La même démarche est empruntée dans l’arrêt Poiri Blé Simplice c/ Commission d’avancement des magistrats91. À la requête de M. Poiri Blé Simplice qui invoquait la méconnaissance de son droit à la reconstitution de sa carrière par la Commission d’avancement des magistrats, le juge estime « qu’à défaut de pouvoir faire la preuve de l’inscription du candidat Poiri Blé Simplice sur la liste d’aptitude aux fonctions du 111 à compter de l’année 2009, par la production de procès-verbaux de délibération, la Commission, en se déterminant, au cours de sa session du vendredi 18 juillet 2014 au titre de l’année 2014 […] n’a pas donné de base légale à sa décision qui encourt, de ce fait, annulation ».

• 92 Francis Wodié, « L’inexistence des actes juridiques unilatéraux en droit administratif français », (...)

57Lorsque les exigences de forme qui président l’édiction de l’acte par l’autorité compétente sont respectées, le juge analyse alors son contenu. L’acte doit, en effet, avoir « un objet légal et poursuivre une fin publique dans des circonstances de fait et de droit régulièrement déterminées92 ». Chacun de ces deux éléments, l’instrumentum et le negotium, peut être entaché d’un vice d’illégalité affectant ou contaminant l’acte. L’intérêt est de voir si le contenant, parfaitement en phase avec la légalité, ne porte pas un contenu violant les droits du fonctionnaire. Le juge est alors conduit à franchir un autre palier et à exercer un contrôle sur l’appréciation de l’autorité administrative. Ce contrôle du pouvoir d’appréciation se révèle délicat en ce que d’une part, le juge n’est pas le supérieur de l’autorité administrative et, d’autre part, celle-ci dispose en certains domaines d’un pouvoir discrétionnaire. Il convient donc de faire remarquer, à ce propos, que les motifs autant que les éléments d’identification de la sanction sont interrogés par le juge. Le contrôle des motifs des sanctions révèle une jurisprudence variable (2.1) ; ce qui contraste avec la stabilité des caractéristiques de la sanction disciplinaire (2.2).

• 93 CSCA, 26 avril 2002, Touré Nebetien, op. cit.

58Toute décision administrative repose sur un ou plusieurs motifs qui en sont les éléments de fait ou de droit. Pourtant, le domaine disciplinaire est l’un de ceux où les motifs des décisions sont le moins fixés d’une manière claire et précise par le législateur. Si la loi énumère les sanctions que l’autorité administrative peut prendre, elle ne dit pas, en revanche, quels sont les faits qui constituent des fautes. En fait, c’est un principe dans cette matière que les fautes susceptibles d’entraîner une répression ne soient pas définies par la loi, de sorte que l’autorité détentrice du pouvoir disciplinaire a une liberté d’action importante. Si le juge ne peut apprécier l’opportunité de la décision93, il peut toutefois examiner des éléments de légalité en ce qu’un acte n’est jamais entièrement discrétionnaire. Dans cette perspective, la chambre administrative s’est prononcée dans de nombreux arrêts sur l’existence des motifs et, dans une certaine mesure, sur l’appréciation de leurs valeurs. Relativement à ces deux points, l’état de la jurisprudence révèle globalement une cohérence de la démarche du juge. On observe, en effet, que relativement à l’existence des motifs, la jurisprudence administrative est affermie (2.1.1). Après un revirement isolé, celle se rapportant à l’appréciation de la valeur des motifs est en voie de construction (2.1.2).

• 94 Roger Bonnard, Précis de droit administratif, Paris, Sirey, 1935, p. 33.

59Les motifs sont les données de fait et de droit, extérieures et antérieures à l’acte, et qui le rendent nécessaire ou au moins possible. Selon l’expression de Roger Bonnard, « le motif est l’élément premier de l’acte ». « Il est l’antécédent qui le précède. Il constitue sa raison d’être94. »

• 95 Gaston Jèze, « Essais d’une théorie générale sur l’influence des motifs déterminants sur la validit (...)

60Relativement au contrôle des motifs, l’intelligibilité de la démarche du juge peut s’apprécier à deux niveaux95. Le premier niveau d’analyse consiste à rechercher les motifs qui ont inspiré la décision de l’administration, les faits qui la soutiennent. Sur ce point, un double mouvement dans l’intensité du contrôle du juge se laisse saisir. Plus exactement, le contrôle des motifs se réalise à deux niveaux : l’exactitude matérielle des faits et la qualification juridique des faits.

• 96 CSCA, 28 novembre 1990, Guinde Loua c/ Ministère des PTT, voir www.consetat.ci.

62À ce niveau premier d’analyse, succède un second qui, lui, porte sur le ressort légal des faits. N’importe quel fait ne justifie ni ne fonde les décisions administratives. Le contrôle du juge prend de l’épaisseur lorsqu’il s’assure, dans un second temps, que les faits sont légalement susceptibles de pouvoir constituer une faute. Cette appréciation va consister à voir si le fait reproché au fonctionnaire et qui motive la décision a une existence légale. À ce stade du contrôle, la jurisprudence administrative est suffisamment claire. Il en ressort qu’il ne suffit pas que les faits retenus pour motiver la décision soient exacts ; il faut que ces faits soient par leur nature au nombre de ceux que l’autorité administrative pouvait légitimement prendre. Dans l’arrêt, Guindé Loua c/ Ministre des PPT, le juge considère que la suppression de rendement infligée au sieur, en plus du blâme et du déplacement d’office, n’est pas comprise dans l’énumération de l’article 25 du statut général de la fonction publique96.

• 97 CSCA, 20 février 1963, By Jules, op. cit. ; 22 février 1989, Teo Antionne, voir ibid.

63Jusqu’à une période relativement récente, le juge n’allait pas plus loin ; il ne se risquait pas à chercher, en tenant compte des circonstances, si la sanction infligée était en adéquation avec la faute ; ce qui s’inscrit, apparemment, dans l’ordre normal des choses en ce que, en la matière, l’administration disposant d’un pouvoir discrétionnaire, l’appréciation de la gravité de la sanction ne relève pas de la compétence du juge. Il le rappelle rituellement dans ces décisions. L’espèce By Jules est particulièrement nette à cet égard. La chambre administrative, après avoir indiqué que les faits reprochés au requérant sont « de nature à justifier une sanction disciplinaire », le juge ajoute aussitôt qu’il ne lui appartient pas « d’en apprécier la gravité97 ».

• 98 CSCA, 15 mars 1989, Néa Gahou Maurice c/ Ministère de la Fonction publique, op. cit.

64Cependant, cette appréciation souveraine faite par l’administration du choix des sanctions disciplinaires a conduit à quelques abus. C’est dire qu’abandonné à l’appréciation souveraine de l’autorité, le fonctionnaire coupable d’une faute légère peut écoper de la sanction la plus lourde. C’est ainsi que, dans l’affaire Néa Gahou Maurice, un retard de 14 jours, sans que cela résulte d’une attitude délibérée, a pu entraîner la révocation d’un fonctionnaire98. Le motif invoqué par l’autorité administrative est clairement tiré de ce que le retard accusé par le sieur Néa Gahou Maurice est assimilé à un refus de rejoindre son poste.

• 99 Maurice Hauriou, Principes de droit public, Paris, Dalloz, 2010, p. 485.

71Lorsqu’on analyse le raisonnement du juge, on découvre que l’illégalité de l’acte ne vient pas de sa non-conformité à des règles juridiques, mais du fait que cet acte est manifestement déraisonnable. En fait, l’exigence de bonne administration que lui impose la nature des choses commandait de faire un usage mesuré ou raisonnable de son pouvoir discrétionnaire. La règle de la moralité administrative dégagée par le doyen Hauriou retrouve ici une actualité. Allant au-delà de la logique normative, ce dernier estime que « c’est encore un des bienfaits de la puissance publique contenue dans l’administration d’avoir engendré un contrôle des actes qui soit exercé au nom de la morale publique, plutôt qu’au nom du droit, plus loin que la légalité99 ».

• 100 Jacky Hummel, « La théorie de la moralité administrative et l’erreur manifeste d’appréciation », Re (...)

72Sous ce rapport, le contrôle du juge consiste à la fois à vérifier le respect par l’administration de la légalité, mais aussi, et surtout la règle de la moralité administrative. Celle-ci impose aux administrateurs des principes du droit que l’on peut qualifier d’atypiques100. En l’espèce, dans la décision Néa Gahou Maurice, la révocation est annulée par cela seul qu’elle est jugée superflue ou excessive en raison de la finalité de l’action administrative.

• 101 CSCA, 27 mai 1992, Komenan Yao Louis c/ Ministère de la Sécurité, voir www.consetat.ci.

73Pourtant, ce coup d’accélérateur donné par le juge dans ce dernier arrêt va connaître un fléchissement inattendu avec l’arrêt Komenan Yao101 : la chambre administrative, reprenant la jurisprudence By Jules, estime en effet, contre toute attente, « qu’elle ne peut apprécier l’opportunité et la gravité de la sanction prise par l’administration sans faire acte d’administration ; ce que lui interdisent les principes généraux ». Il faut noter que cette décision, ramant à contre-courant de l’évolution, reste isolée. Profitant certainement d’un environnement favorable aux droits et libertés, la chambre administrative réhabilitera et renforcera la jurisprudence Néa Gahou Maurice.

• 102 CSCA, 18 décembre 2002, Touré Nébetien c/ Ministère du Travail et de la Fonction publique, op. cit.

74La réhabilitation interviendra avec l’arrêt du 18 décembre 2002, Touré Nebetien102. Tout en rejetant la requête tendant à l’annulation d’une sanction d’exclusion temporaire de six mois, le juge fait observer que même si la sanction disciplinaire relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration et se trouve par la même insusceptible d’être discutée devant le juge administratif, il peut en apprécier la valeur lorsque celle-ci « est manifestement excessive ».

• 103 CSCA, 20 avril 2016, Coulibaly Nazoloma Amara c/ Ministère de la Fonction publique et de la Réforme (...)

75C’est sans doute l’arrêt Coulibaly Nazoloma Amara qui a porté, dans la période récente, le coup de grâce au refus d’apprécier le choix de la sanction infligée au fonctionnaire103. Les acquis des arrêts précités seront renforcés et consolidés par cet arrêt qui introduit, expressis verbis, le concept de proportionnalité. Il pose le principe que « la sanction disciplinaire infligée à un agent de la fonction publique doit être proportionnelle à la faute commise ; qu’il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyen en ce sens, à rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnelle à la gravité de ces fautes ».

• 104 Le principe de proportionnalité tire sa source de la jurisprudence administrative internationale. L (...)
• 105 CSCA, 18 décembre 2002, Touré Nébetien c/ Ministère du Travail et de la Fonction publique, op. cit.

76On le sait, le contrôle de proportionnalité est perçu comme l’exigence d’un rapport ou d’une adéquation entre les moyens employés par l’administration et le but qu’elle vise104. Concrètement, elle consiste, pour le juge, à mettre en rapport la sanction disciplinaire avec la faute commise par le fonctionnaire. Détenant les leviers du pouvoir de décision, l’administration ne doit en user que dans la mesure du nécessaire. La décision est, dès lors, frappée d’illégalité si les atteintes aux droits et libertés sont superflues ou excessives, eu égard à la finalité de l’action administrative105.

• 106 Yves Gaudemet estime que la loi n’est pas la seule source du pouvoir lié, une autre source étant la (...)

78Le dire n’est pas tout à fait exact106. Effectivement, le juge rappelle que le choix de la sanction relevant du pouvoir discrétionnaire n’est pas susceptible d’être discuté devant le juge administratif. Il ressort de l’arrêt Touré Nebetien que « le choix que fait le ministre du Travail, de la Fonction publique et de la Réforme administrative entre plusieurs sanctions prévues par la loi pour réprimer une faute commise par un fonctionnaire relève du pouvoir discrétionnaire de cette autorité et n’est pas susceptible d’être discuté devant le juge administratif sauf si la sanction est manifestement excessive ».

• 107 Expression empruntée à Olivier Cayla, « Si la volonté générale peut errer. À propos de “l’erreur ma (...)
• 108 Expression empruntée à Jean-Marc Sauvé, « Le principe de proportionnalité protecteur des libertés » (...)

80Si le choix de la sanction est laissé à la discrétion de l’autorité administrative qui peut ainsi pour une faute insignifiante, tel un retard de quelques heures au travail, infliger la sanction la plus sévère, on imagine aisément qu’une malhonnêteté grave peut se voir sanctionnée par un simple avertissement. C’est dire que la volonté de l’administration « peut errer107 ». Or la police ne doit pas tirer sur les moineaux à coup de canon108. Dès lors, la nécessité de limiter l’arbitraire et de rétablir l’équité conduit à souscrire à la consécration du contrôle de proportionnalité.

• 109 En fait, il n’y a plus d’actes entièrement discrétionnaires, mais dans les actes administratifs, se (...)

81Au surplus, il ne faut pas ignorer « qu’il n’y a pas d’actes où, à côté de la question d’opportunité, on ne puisse soulever des questions de légalité109 ». Il se dégage, à la lecture des arrêts de la chambre administrative, que le contrôle de proportionnalité se situe au moment de la qualification juridique des faits ; ce qui relève normalement du pouvoir du juge. De la sorte, en appréciant la qualification juridique des faits, le juge découvre que l’erreur de droit a eu pour conséquence de mettre l’autorité administrative hors d’apprécier sainement sa décision. Il s’ensuit que, dès l’instant où la qualification est entachée d’une erreur manifeste, c’est-à-dire apparente et grave, elle conduit inéluctablement à une décision déraisonnable ou dépourvue d’objectivité.

• 110 Martin Bléou, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative ivoirienne, op. cit., p. 442.
• 111 Édouard Lafferrière, « De la compétence sur les poursuites dirigées contre les fonctionnaires publi (...)

82C’est ce que révèle l’arrêt D^r Soumé Kacou Brice où l’autorité administrative estime qu’il y a une faute personnelle là où le juge, à bon droit, découvre un mauvais fonctionnement du service110. Dans cette espèce, l’autorité administrative fait, en effet, une confusion grave entre la faute personnelle et la faute de service ou du service. Si la faute personnelle, selon l’expression de Laferrière, révèle « l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences », la faute de service, elle, « révèle un administrateur, un mandataire de l’État plus ou moins sujet à l’erreur111 ». Or de cette affaire il ressort que le décès d’une parturiente est lié à l’organisation et au fonctionnement du service public hospitalier. Celui-ci, rappelle le juge, devait être doté en permanence de médicaments nécessaires pour les urgences. Le fait que le manque de médicaments entraîne la mort de la parturiente alors que le D^r Soumé Kacou Brice, après son diagnostic, a délivré aux parents une ordonnance pour l’achat des médicaments est une faute du service. Il s’agit d’un cas typique de mauvais fonctionnement du service public.

• 112 Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2016, p. 414.
• 113 Pélagie Théoua N’Dri, « La sanction disciplinaire des gestionnaires publics pour fautes de gestion (...)

85En affectant les fonds publics à un chapitre autre que celui pour lequel ils étaient destinés, le sieur Coulibaly Nazoloma Amara fait un usage non conforme à leur destination. Il s’agit là, sans aucun doute, d’un comportement fautif. Mais cette faute, à la lumière de l’article 226 du Code pénal, n’est pas constitutive de détournement de deniers publics en ce que l’usage qui en a été fait n’a pas une origine frauduleuse. Le sieur Coulibaly Nazoloma Amara commet, en réalité, selon le juge « des erreurs de gestion », mais non un détournement de deniers publics. Cette qualification n’est pas à l’abri de la critique. Se référant aux agissements du sieur Nazoloma, le juge procède à des qualifications qui ne renvoient pas à la même réalité. Il utilise indifféremment les expressions « comportements fautifs » et « erreurs de gestion ». Or l’erreur est une fausse représentation de la réalité qui conduit une personne à se tromper ou à mal apprécier une situation. Elle peut atténuer la responsabilité112. En revanche, la faute est constitutive d’infraction prévue par les textes. En l’espèce, le paiement d’une dépense après l’affectation d’un crédit budgétaire d’une ligne à une autre, exception faite des modalités de la récente consécration de la fongibilité asymétrique des crédits dans l’ordre juridique financier ivoirien, est une violation des règles d’exécution des dépenses publiques113.

• 114 Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, Paris, Dalloz, 2010, p. 424.
• 115 Marcel Waline, « Le pouvoir discrétionnaire de l’administration », art. cité, p. 206.

86Si on peut douter de la compétence du juge à apprécier les réalités de l’action administrative en ce qu’il se trouve manifestement éloigné de cette situation, néanmoins, on peut difficilement expliquer et accepter qu’il ne puisse pas, en mettant en lien la faute et la sanction, annuler une décision ou une sanction manifestement déraisonnable. Cette idée de l’évolution du contrôle du juge avait été mise en exergue par le doyen Hauriou. Il a pu considérer que le juge de l’excès de pouvoir n’est pas strictement un juge de la légalité. Il dépasse ce point de vue pour se faire juge de la « moralité administrative », pour exercer une sorte de « police de l’administration114 ». C’est en ce sens, fait remarquer Marcel Waline citant M. Giraud, qu’il ne doit y avoir dans l’administration ni caprice ni fantaisie115.

• 116 CSCA, 28 novembre 1990, Guinde Loua c/ Ministère des PTT, op. cit. ; 25 mars 1992, N’Guessan Diby J (...)
• 117 Georges Dupuis, Marie-José Guédon et Patrice Chrétien, Droit administratif, Paris, Sirey, 2009, p.  (...)

90Dans la mise en œuvre du pouvoir disciplinaire, le fonctionnaire peut se voir infliger plusieurs sanctions. Il arrive très souvent, en effet, que l’autorité administrative sanctionne doublement le fonctionnaire pour la même faute. Cette situation, lorsqu’elle est critiquée devant le juge de l’excès de pouvoir, trouve constamment sa solution dans le principe non bis in idem116. Ce principe, qui tire sa source ou son inspiration du droit pénal, signifie qu’un même fait ou une même faute ne peut faire l’objet de plusieurs sanctions successives. Cela est tout à fait justifié en ce que, si les sanctions administratives sont des actes administratifs par leur auteur, elles restent des actes répressifs par le contenu117. Relativement au principe du non-cumul, il convient de relever que la position du juge est empreinte de rigueur et de constance tant dans l’affirmation du principe que dans les exceptions qu’il admet.

• 118 CSCA, 27 juin 2001, Gnohou Bernard c/ Ministère de l’Emploi et de la Fonction publique, op. cit.

93Effectivement, sans qu’elles figurent dans l’énumération de l’article 74 du statut général de la fonction publique, certaines mesures administratives ont, par leur contenu, un caractère répressif. Elles sont, de ce point de vue, susceptibles de léser les intérêts du fonctionnaire. Or dès lors que ces sanctions affectent la situation des fonctionnaires, elles sont assimilées par ceux-ci à des sanctions disciplinaires. C’est ce qui ressort des faits de l’arrêt Gnohou Bernard c/ Ministre de l’Emploi et de la Fonction publique où le requérant estime qu’il a été l’objet d’une double sanction118. Le remboursement des sommes qu’il a détournées, prescrit par l’arrêté attaqué, constitue pour lui une sanction disciplinaire s’ajoutant à l’exclusion temporaire.

• 119 Expression empruntée à Emmanuel Aubin, Droit de la Fonction publique, op. cit., p. 404.

99Un fonctionnaire qui adopte un comportement répréhensible constitutif d’une faute disciplinaire peut être concomitamment objet de poursuite pénale devant le juge ordinaire et se voir puni pénalement. L’affaire Agnofé N’Douba a soulevé la question de la responsabilité pénale du fonctionnaire non dépourvue de tout lien avec sa responsabilité disciplinaire. À ce propos, le juge considère que les faits ayant donné lieu à une condamnation pénale « entachent la moralité même de l’agent de l’État » et que, quoique « commis en dehors du service, ces faits apparaissent comme manifestement incompatibles avec ses obligations professionnelles ». En réalité, cette situation n’est donc pas déraisonnable en ce que la fonction administrative est devenue une activité à risque pénal. Pour autant, il faut se garder de surestimer cette évolution. Il n’existe pas, de « confusion des genres119 ».

• 120 CSCA, 18 juillet 2007, Dibo Deye Bertin c/ Président de la République, op. cit.

102La première observation résulte de ce que le juge considère que la sanction disciplinaire n’est pas régie par l’équivalent du principe de la légalité des délits, c’est-à-dire de la détermination des fautes susceptibles d’être sanctionnées. C’est qu’en droit disciplinaire, on ne trouve pas de texte législatif analogue au Code pénal dans lequel se trouveraient toutes les obligations des fonctionnaires et toutes les fautes qu’ils pourraient commettre. La chambre administrative le rappelle en ces termes dans l’arrêt Dibo Deye120 :

• 121 CSCA, 27 octobre 1993, Nene Bi Doubi Richard c/ Ministère de la Sécurité intérieure ; 19 novembre 2 (...)
• 122 CSCA, 27 mai 1992, Komenan Yao Louis et Sery Ouanda Pierre c/ Ministère de la Sécurité publique, vo (...)
• 123 CSCA, 24 octobre 2007, Boni née Kouadio Akissi Viviane c/ Président de la République ; 18 juillet 2 (...)

104La seconde observation se rapporte à l’indépendance de l’action pénale et de l’action disciplinaire. D’une part, il se peut que les deux procédures soient déclenchées et qu’elles se déroulent parallèlement. En pareille circonstance, la faute disciplinaire n’a pas besoin d’être constatée par le juge pénal avant d’être sanctionnée sur le plan disciplinaire121. En d’autres termes, le pouvoir disciplinaire n’est pas subordonné au jugement des tribunaux. Ainsi, au requérant qui soutenait à la fois que leur radiation est entachée de discrimination et qu’elle a été prononcée alors même que la décision pénale qui les sanctionne n’est pas définitive, la haute juridiction réaffirme sa jurisprudence de l’indépendance de la procédure pénale et disciplinaire122. Toutefois, sans qu’il s’agisse « d’une exception préjudicielle véritable, mais [d’]une simple mesure de prudence », le juge considère que, dès lors que la loi applicable au cas de répression disciplinaire est fondée sur des faits dont la matérialité doit être établie par le juge pénal, « l’autorité administrative ne saurait retenir une infraction, l’homicide, pour fonder une sanction administrative, la radiation, avant que le juge pénal n’ait donné une telle qualification123 ».

• 124 CSCA, 29 avril 1987, Koffi N’Dri François c/ Ministère de la Sécurité intérieure, voir www.consetat (...)

105D’autre part, les résultats peuvent être différents. Il se peut que pour un même fait, un agent soit acquitté au pénal sans que cela fasse obstacle à une condamnation sur le plan disciplinaire. En effet, l’appréciation des faits par l’autorité judiciaire et administrative peut être différente en ce qu’il est possible qu’ils se fondent sur des éléments d’information tout aussi différents. C’est le cas lorsque le fonctionnaire dont l’administration est persuadée qu’il a commis un délit, mais qui est acquitté par le juge au bénéfice du doute. C’est l’hypothèse de l’espèce Koffi N’Dri François où le juge estime que « l’action disciplinaire est indépendante de l’action pénale, le refus d’ordre de poursuivre, le non-lieu ou l’acquittement ne font pas obstacle à l’exercice du pouvoir disciplinaire pourvu que les faits soient établis124 ». En conséquence, la relaxe par le tribunal militaire n’entrave en rien la poursuite disciplinaire.

• 125 Pierre-Claver Kobo, « Le contentieux administratif dans l’espace AA-HJF : bilan et perspectives », (...)
• 126 CSCA, 20 février 1963, By Jules, op. cit.

107La première résulte de ce que la synthèse de jurisprudence a permis de constater une volonté constante du juge de s’émanciper des attaches politiques pour faire preuve d’une certaine indépendance125. Il suffit, pour s’en convaincre, de rapprocher les arrêts By Jules et Coulibaly Nazoloma Amara. Dans le premier, la chambre administrative, après avoir indiqué que les faits reprochés au requérant sont de nature à justifier une sanction disciplinaire, estime cependant que l’appréciation de la valeur ou de la gravité de la sanction de l’autorité administrative ne lui appartient pas126. Dans le second, rendu cinquante ans plus tard, contrairement à la jurisprudence antérieure dans laquelle toute faute professionnelle pouvait justifier toute sanction disciplinaire, le juge s’interdisant de connaître la gravité des sanctions prises par l’administration découvre en mettant en rapport la sanction et la gravité de la faute une disproportion. C’est que le juge, soucieux au départ du respect des exigences de l’action administrative et des prérogatives de l’administration, recherche aujourd’hui l’équilibre avec l’obligation de protection des droits et libertés.